Cannabidiol: Inzwischen konnte sich auch das VG München (M 26a S 21.4118) zur Frage des Inverkehrbringens von Lebensmitteln mit der Zutat „Nutzhanfextrakt (Cannabis sativa)“ äußern. Dabei kam das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis, dass wenn es sich um einen cannabinoidreichen, insbesondere cannabidiolreichen Extrakt (CBD) aus der Hanfpflanze handelt, dies voraussichtlich gegen Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EU) 2015/2283 über neuartige Lebensmittel (Novel-Food-VO) verstößt.
Neuartiges Lebensmittel CBD
Mit der Novel-Food-Verordnung dürfen nur zugelassene und in der Unionsliste aufgeführte neuartige Lebensmittel nach Maßgabe der in der Liste festgelegten Bedingungen und Kennzeichnungsvorschriften als solche in den Verkehr gebracht oder in und auf Lebensmitteln verwendet werden.
Die Lebensmittelzutat „Nutzhanfextrakt (Cannabis sativa)“, sofern es sich um cannabinoidreichen, insbesondere cannabidiolreichen Extrakt (CBD) aus der Hanfpflanze handelt, ist dabei nach summarischer Prüfung neuartig:
Danach sind neuartige Lebensmittel alle Lebensmittel, die vor dem 15. Mai 1997 unabhängig vom Zeitpunkt des Beitritts der Mitgliedsstaaten zur Europäischen Union nicht in nennenswertem Umfang in der Union für den menschlichen Verzehr verwendet wurden und in mindestens eine der in der Vorschrift genannten Kategorien fallen.
Soweit in der aktuellen Fassung der Novel-Food-Verordnung der Begriff „Lebensmittel“ ohne nähere Spezifizierung verwendet wird, bezeichnet dieser komplexe Lebensmittel und Lebensmittelzutaten gleichermaßen (Zipfel/Rathke LebensmittelR/Ballke VO (EU) 2015/2283 Art. 2 Rn. 6). Vorliegend erfüllt die streitgegenständliche Lebensmittelzutat zumindest die Voraussetzungen der Ziffer iv), die Lebensmittel erfasst, die aus Pflanzen oder Pflanzenteilen bestehen oder daraus isoliert oder erzeugt wurden, ausgenommen Fälle, in denen das Lebensmittel eine sichere Verwendungsgeschichte in der Union hat und das Lebensmittel aus einer Pflanze oder einer Sorte derselben Pflanzenart besteht oder daraus isoliert oder erzeugt wurde, die ihrerseits gewonnen wurde mithilfe von Vermehrungsverfahren, die die weiteren genannten Anforderungen erfüllen.
Maßgeblich dafür, ob es sich um eine neuartige Lebensmittelzutat im Sinne der Vorschrift handelt, ist, ob die Zutat Nutzhanfextrakt (Cannabis sativa), sofern es um cannabinoidreichen, insbesondere cannabidiolreichen Extrakt (CBD) aus der Hanfpflanze handelt, das Merkmal eines neuartigen Lebensmittels erfüllt. Die Neuartigkeit eines Lebensmittels muss anhand aller Merkmale dieses Lebensmittels und des hierfür verwendeten Herstellungsvorgangs beurteilt werden (vgl. EuGH, U.v.15. 1. 2009 – C-383/07 – juris Rn. 26 f.). Für die Frage, ob es sich um ein neuartiges Lebensmittel handelt, kommt es nicht auf den Ausgangsstoff, sondern auf das daraus erzeugte, zu beurteilende Produkt an (VG Düsseldorf, U.v.17.07. 2012 – 16 K 4137/11 -, juris, Rn. 17).
Der Umstand allein, dass Zutaten, aus denen ein Lebensmittel besteht, in nennenswertem Umfang für den menschlichen Verzehr in der Gemeinschaft verwendet worden sein mögen, reicht hierbei nicht dafür aus, das Lebensmittel nicht als neuartiges Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung anzusehen, da nicht ausgeschlossen ist, dass der Herstellungsvorgang in der Struktur eines Lebensmittels zu physikalischen, chemischen oder biologischen Änderungen der verwendeten Zutaten mit möglicherweise schwerwiegenden Folgen für die öffentliche Gesundheit führen kann (EuGH, U.v.15. 1. 2009 – C-383/07 -, juris Rn. 27). Auch kommt es nicht darauf an, ob ein nennenswerter Verzehr der Pflanze oder von Produkten, die die Pflanze enthalten, erfolgt ist (BGH, U.v.16. 4. 2015 – I ZR 27/14 -, juris Rn. 26). Es ist folglich ohne Bedeutung, dass bestimmte aus der Hanfpflanze oder deren Bestandteilen wie Hanfsamen, Hanfsamenöl, Hanfsamenmehl oder fettfreiem Hanfsamenprotein gewonnene Produkte bzw. die Pflanze Cannabis sativa L. eine Verwendungsgeschichte in der EU haben und deshalb nicht als neuartig einzuordnen sind. Entscheidungserheblich ist allein, ob die hier relevante Lebensmittelzutat „Nutzhanfextrakt (Cannabis sativa)“, sofern es sich um cannabinoidreichen, insbesondere cannabidiolreichen Extrakt (CBD) handelt, die Merkmale eines neuartigen Lebensmittels erfüllt (VG Würzburg, Urt.v.13. 7. 2020 – W 8 K 20.161, beck-online Rn. 25).
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Aufnahme von Cannabidiol in Novel Food Verordnung
Mit dem Novel-Food-Katalog (https://ec.europa.eu/food/safety/novel_food/ catalogue/search/public/index.cfm) haben einige bestimmte aus Cannabis sativa L. gewonnene Produkte oder Pflanzenteile eine Verwendungsgeschichte als sicheres Lebensmittel in der Union und sind daher nicht als neuartig einzustufen, und zwar die Hanfsamen, das Hanfsamenöl, das Hanfsamenmehl und die entfetteten Hanfsamen.
Extrakte aus Cannabis sativa L. und daraus gewonnene Produkte, die Cannabinoide enthalten, gelten hingegen als neuartige Lebensmittel, da für diese in der Vergangenheit kein nennenswerter Verzehr als Lebensmittel nachgewiesen wurde. Dabei gilt die Einstufung als neuartig sowohl für die Extrakte selbst als auch für alle Produkte, denen die Extrakte als Zutat zugesetzt werden, beispielsweise ein einem Hanfsamenöl zugefügter Extrakt. Auch synthetisch gewonnene Cannabinoide gelten als neu (VG Sigmaringen, 3 K 1081/21).
Die Aufnahme von Cannabinoiden in den Novel-Food-Katalog bewertet das VG wie Folgt:
Die Änderungen des Novel Food Katalogs führen nicht zur Schwächung des Aussagegehalts des Katalogs. Die Europäische Kommission ist nach Art. 6 Abs. 1 VO (EU) 2015/2283 verpflichtet, den Katalog auf dem neuesten Stand zu halten. Ungeachtet dessen ist die Änderung des Eintrags zu „Cannabinoids“ nicht als Abkehr von der bisherigen Einschätzung der Europäischen Kommission, sondern als Klarstellung zu verstehen. So heißt es in der Antwort der Bundesregierung vom 25.7.2019 auf eine Kleine Anfrage: „Im Januar 2019 erfolgte keine Änderung von Einträgen in der Novel Food-Verordnung (Verordnung (EU) 2015/2283 über neuartige Lebensmittel), vielmehr wurden Cannabinoide von der Europäischen Kommission neu in den sogenannten Novel Food-Katalog aufgenommen, da in jüngerer Zeit verstärkt Produkte mit Cannabinoiden, insbesondere Cannabidiol (CBD), in der EU aufgetaucht sind, die als Lebensmittel vermarktet wurden, und sich die Frage nach der Verkehrsfähigkeit entsprechender Erzeugnisse stellte. Mit den Einträgen hat die Europäische Kommission klargestellt, dass es sich bei den betreffenden Produkten um neuartige Lebensmittel im Sinne der Novel Food-Verordnung handelt, die zulassungspflichtig sind. Die Entscheidung über die Einträge zu Cannabinoiden wurde von den EU-Mitgliedstaaten und der Europäischen Kommission nach Sichtung und Wertung der verfügbaren Informationen im Konsens getroffen.“ (Antwort der Bundesregierung vom 25.7.2019 auf eine Kleine Anfrage, Einschränkungen von CBD durch Novel-Food-Verordnung und Auswirkungen auf deutsche Unternehmen, BT-Drs. 19/11922, S. 2; vgl. VG Düsseldorf, B.v.27. 9. 2019 – 16 L 2333/19 – juris Rn. 36 f.).
EUGH und WHO
Aktuell gibt es wieder Diskussionen zu der letzten EUG-Entscheidung zum Themna sowie der Tatsache, dass die WHO sich für eine allgemeine Cannabis Grenze von 0.2% ausspricht. Warum dies – trotz anderslautender Medienberichte – nicht verfängt, führt das VG ebenfalls aus:
Auch die von der Antragstellerin angeführten Äußerungen der WHO und des EuGH führen zu keinem anderen Ergebnis.
Streitgegenstand des zitierten Urteils des EuGH vom 19. November 2020 (C – 663/18) ist nicht das Inverkehrbringen von cannabinoidhaltigen Lebensmitteln, sondern vielmehr die Vermarktung und der Vertrieb einer elektronischen Zigarette mit Hanföl. Die Aussage zur Gesundheitsgefahr wird dabei in Kontext der Frage getroffen, ob es sich um einen Suchtstoff handelt (EuGH, U.v.19.11. 2020 – C-663/18 -, beck-online, Rn. 63 ff.). Die Ausführungen sind dabei nicht übertragbar auf die Frage, ob bei einer Verwendung als Lebensmittel Gesundheitsgefahren bestehen können.
Auch die Äußerungen der WHO in „Cannbidiol (CBD) Critical Review Report, Expert Committee on Drug Dependance Fortieth Meeting, Geneva, 4-7 June 2918“ (https://www.who.int/medicines/access/controlled-substances/ CannabidiolCriticalReview.pdf) beziehen sich nicht auf eine Verwendung als Lebensmittel und können daher hierauf auch nicht übertragen werden. Die Anforderungen an die Verwendung als Lebens- bzw. Arzneimittel sind gänzlich verschieden, was dadurch Berücksichtigung findet, dass die rechtlichen Rahmenbedingungen für beide Bereiche unterschiedlich geregelt sind. Der Bereich der Arzneimittel bietet dabei zum Beispiel durch das Instrument der Verschreibungspflichtigkeit von Arzneimitteln die Möglichkeit, Substanzen zuzulassen, die auch Nebenwirkungen hervorrufen können.
Da Lebensmittel frei verfügbar sind und ihre Abgabe und Anwendung bzw. Einnahme nicht, wie im Fall von Arzneimitteln, überwacht wird, müssen andere Maßstäbe für durch sie hervorgerufene Risiken gelten.
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