Beamtenrecht: Beamtin hat Recht auf Einblick in Dienstbezogene E-Mail

Eine Beamtin hat ein Akteneinsichtsrecht in eine E Mail ihrer Vorgesetzten an das Personalreferat, in der gravierende Auffälligkeiten in der dienstlichen Arbeitsweise der Beamtin beispielhaft dargestellt sind – dies hat das Oberverwaltungsgericht NRW (1 B 1260/14) entschieden.

Aus der Entscheidung:

Der Antragstellerin steht ein Anspruch auf Einsicht in das streitgegenständliche Schreiben (E-Mail) zu. Der Senat kann offen lassen, ob dies bereits aus § 110 Abs. 1 und 2 BBG folgt, weil es sich bei dem in Rede stehenden Schreiben materiell um einen Bestandteil der für die Antragstellerin geführten Personalakte handelt, in die sie ohne Weiteres Einsicht nehmen darf. Denn jedenfalls ergibt sich der Anspruch aus § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG. Nach dieser Vorschrift hat ein Beamter ein Recht auf Einsicht auch in andere Akten (als die ihn betreffende Personalakte) (dazu a)), die personenbezogene Daten über ihn enthalten (dazu b)) und für sein Dienstverhältnis verwendet werden (dazu c)), soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist (dazu d)).

a) Das in Rede stehende Schreiben ist, wenn man es nicht als Bestandteil der Personalakte einstuft, jedenfalls eine Akte im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG. Der dort genannte Begriff der Akte ist im materiellen Sinne zu verstehen (dazu aa)). Der Annahme, dass es sich bei dem Schreiben um eine Akte im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG handelt, steht nicht entgegen, dass es nach den Angaben der Antragsgegnerin nicht in einen Verwaltungsvorgang aufgenommen werden und vertraulich sein sollte (dazu bb)).

aa) Der Aktenbegriff im Sinne der Regelung über Akteneinsichtsrechte gemäß § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG ist – ebenso wie der Begriff der in den §§ 110 Abs. 1, 106 Abs. 1 Satz 1 und 4 BBG genannten Personalakte – umfassend und im materiellen Sinne zu verstehen. Danach ist entscheidend, ob sich in Unterlagen oder elektronischen Dokumenten, die dem Dienstherrn zur Verfügung stehen, personenbezogene Daten über einen Beamten befinden, die für sein Dienstverhältnis verwendet werden. Es kommt nicht auf Art und Ort der Aufbewahrung und der Speicherung dieser Daten an.

Vgl. Kathke, in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Stand: Nov. 2014, Teil C, § 87 LBG NRW, Rn. 86: „Das Einsichtsrecht bezieht sich auf alle personenbezogenen Daten – und nur auf diese –, nicht auf die gesamten Akten“; BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 2006 – 1 DB 1.06 –, ZBR 2006, 309 = juris, Rn. 7, und Urteil vom 1. Juli 1983– 2 C 42.82 –, BVerwGE 67, 300 = DVBl. 1984, 55 = juris, Rn. 20 (jeweils zu beamtenrechtlichen Personalakten); BGH, Senat für Anwaltssachen, Urteil vom 25. November 2013 – AnwZ (Brfg) 39/12 –, NJW-RR 2014, 883 = juris, Rn. 5 (zum Begriff der Personalakte i. S. d. § 58 Abs. 1 BRAO); Nds. Staatsgerichtshof, Urteil vom 24. Oktober 2014 – StGH 7/13 –, juris, Rn. 63 (zum Begriff der Akten in Art. 24 Abs. 2 Satz 1 Nds. Verfassung).

Andernfalls könnte der Dienstherr Einsichtsrechte des betroffenen Beamten dadurch aushebeln, dass er personenbezogene und in einem inneren Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis stehende Daten außerhalb der üblichen Aktensammlungen vorhält. Dies widerspräche Sinn und Zweck des Rechtes auf Akteneinsicht. § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG soll gewährleisten, dass der Beamte grundsätzlich auch solche ihn betreffenden, personenbezogenen Daten kennt, die dem Dienstherrn außerhalb der Personalakte vorliegen und die für das Dienstverhältnis relevant sind. Das Recht auf Einsicht in personenbezogene Daten ist unter Berücksichtigung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG und des verfahrensrechtlichen Schutzes des Rechtes auf informationelle Selbstbestimmung aus Art. 2 Abs. 1 GG auszulegen.

Vgl. Kathke, in Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Stand: Nov. 2014, Teil C, § 87 LBG NRW, Rn. 14 ff. (zum Einsichtsrecht in Personalakten); zum Akteneinsichtsrecht aus beamtenrechtlicher Fürsorgepflicht siehe VG Frankfurt, Urteil vom 28. Mai 1986 – III/V – E 1373/83 –, NVwZ 1986, 864.

Die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG, § 78 BBG) umfasst u. a. die Verpflichtung des Dienstherrn, den Beamten bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamten zu schützen (§ 78 Satz 2 BBG). Dazu gehört es, ihn gegen unberechtigte Vorwürfe in Schutz zu nehmen. Sie gebietet es auch, dem Beamten Hilfen zu bieten, damit er sich selbst gegen Behauptungen und Anschuldigungen Dritter, die seine Amtsführung betreffen, zur Wehr setzen kann.

Vgl. BVerwG, 27. Februar 2003 – 2 C 10.02 –, BVerwGE 118, 10 = NJW 2003, 3217 = juris, Rn. 19.

Falls der Dienstherr aufgrund seiner nicht zu den Personalakten zu nehmenden Erkenntnisse dienstlich nachteilige Folgerungen ziehen will, muss er dem Beamten jedenfalls so viel offenbaren, dass dieser seine Rechte sachgemäß wahren kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1978 – 2 C 66.73 –, BVerwGE 55, 186 = NJW 1978, 1643 = juris, Rn. 25 (zur Einsicht in Sicherheitsakten).

Dies gilt entsprechend für interne Äußerungen eines Vorgesetzten bezüglich der Arbeitsweise eines Beamten. Damit der betroffene Beamte prüfen kann, ob die Vorwürfe berechtigt sind, und sich ggf. dagegen wehren kann, muss er sie zunächst einmal kennen.

Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten grundsätzlich selbst zu bestimmen. Fehlender Zugang zum Wissen Dritter über die eigene Person kann die von Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 GG geschützte individuelle Selbstbestimmung berühren. Daher verschafft das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung seinem Träger auch Rechtspositionen, die den Zugang zu den über ihn gespeicherten persönlichen Daten betreffen. Aus dem Selbstbestimmungsrecht kann ein Anspruch auf Abwägung nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit folgen, der sich zu einem Informationsanspruch dann verdichtet, wenn keine mindestens gleich gewichtigen Belange entgegenstehen.

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. März 2008 – 1 BvR 2388/03 –, BVerfGE 120, 351 = NJW 2008, 2099 = juris, Rn. 58, und vom 9. Januar 2006 – 2 BvR 443/02 –, NJW 2006, 1116 = juris, Rn. 20 ff.

Dieses vor dem verfassungsrechtlichen Hintergrund gebotene umfassende Verständnis des Begriffs „Akte“ im Sinne von § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Dieser wollte auf Vorschlag des Bundesbeauftragten für Datenschutz eine „Regelung über die Einsicht personenbezogener Daten außerhalb der Personalakte“ schaffen.

Vgl. BT-Drs. 12/2201, S. 23.

Dies macht deutlich, dass es um die Kenntniserlangung von bestimmten Daten geht, nicht um Einsicht in bestimmte, vom Dienstherrn als Akte gekennzeichnete Sammlungen von Schriftstücken. Dem steht nicht entgegen, dass der Begriff der Akte nach dem Vortrag der Antragsgegnerin häufig formell bestimmt, nämlich „gemeinhin definiert [wird] als ‚themenbezogene Sammlung von Vorgängen und Unterlagen‘“. In § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG ist aus den genannten Gründen nicht dieser Aktenbegriff, sondern der materielle Aktenbegriff maßgeblich. Daher kommt es auch nicht darauf an, ob das in Rede stehende Schreiben ein isoliertes Schriftstück oder eine E-Mail ohne Einbindung in eine Akte im wohl üblichen Sinne ist.

Die Befürchtung der Antragsgegnerin, bei einem solchen Normverständnis wäre jegliche verschriftlichte Äußerung mit personalbezogenen Daten künftig auf Verlangen vom Betroffenen einzusehen, teilt der Senat nicht. Es sind vielmehr in jedem Einzelfall die Voraussetzungen des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG zu prüfen. Das Ergebnis dieser Prüfung hängt davon ab, von wem welche Äußerung in welchem Zusammenhang in welcher Weise und zu welchem Zweck verschriftlicht worden ist.

[…]

Das Schreiben der Leiterin des Referates 4 C 6 enthält personenbezogene Daten im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG über die Antragstellerin.

Personenbezogene Daten sind nach § 3 Abs. 1 BDSG Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.

Zum Rückgriff auf die Definition im Datenschutzrecht vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Februar 1994 – 6 A 2704/91 –, RiA 1994, 258 = juris, Rn. 15.

Dazu zählen Meinungsäußerungen, Beurteilungen und Werturteile, die sich auf eine bestimmte Person beziehen, sowie die Darstellung des dienstlichen Verhaltens eines Beamten.

So BGH, Urteil vom 23. Juni 2009 – VI ZR 196/08 –, BGHZ 181, 328 = NJW 2009, 2888 = juris, Rn. 17 (zu Internetbewertungsforen); siehe auch Dammann, in: Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 3 Rn. 4 ff., 12, und Gola/Schomann, BDSG, 11. Aufl. 2012, § 3 Rn. 2 ff., 6, wonach Werturteile zu personenbezogenen Daten i. S. d. § 3 Abs. 1 BDSG gehören.

Nach den Angaben der Antragsgegnerin in ihrem Beschwerdebegründungsschriftsatz vom 7. November 2014 stellt das Schreiben „Auffälligkeiten in der Arbeitsweise der Antragstellerin beispielhaft“ dar, ist also eine bewertende Darstellung deren dienstlicher Arbeitsweise.

c) Das Schreiben vom 11. November 2013 wird im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG für das Dienstverhältnis der Antragstellerin verwendet.

Indem der Gesetzgeber das in Rede stehende Tatbestandsmerkmal in der Zeitform des Präsens formuliert, verdeutlicht er, dass das Einsichtsrecht in Sachakten nach § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG nur besteht, wenn diese Akten – noch – für das Dienstverhältnis des Betroffenen verwendet werden. Es kommt also darauf an, ob und in welchem Ausmaß der Beamte damit rechnen muss, dass die Sachakte für sein Dienstverhältnis (weiterhin) relevant sein kann. Dafür ist vor allem maßgebend, mit welcher Zweckbestimmung der Dienstherr die entsprechende Akte (fort-)führt und aufbewahrt und diese dementsprechend einem Zugriff (noch) offen steht. Wenn die fragliche Sachakte künftig auf keinen Fall mehr für das Dienstverhältnis des Beamten verwendet werden kann, besteht kein Akteneinsichtsrecht.

Vgl. zur Parallelvorschrift des § 107 c Abs. 4 Satz 1 HBG a. F. von Roetteken, in: von Roetteken/Rothländer, Hessisches Bedienstetenrecht, Stand: Dez. 2014, § 107 c Rn. 55, m. w. N.; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 8. Februar 1994– 6 A 2704/91 –, RiA 1994, 258 = juris, Rn. 15, zur Parallelvorschrift des § 102 c Abs. 4 Satz 1 LBG NRW a. F.

In Anwendung dieser Grundsätze muss die Antragstellerin damit rechnen, dass die fragliche E‑Mail noch im Rahmen ihres Dienstverhältnisses verwendet werden wird. Das ergibt sich schon daraus, dass die E‑Mail bereits entsprechend genutzt worden ist (nachfolgend aa)) und der Vorgang, innerhalb dessen dies geschehen ist, noch nicht abgeschlossen ist (nachfolgend bb)); vor diesem Hintergrund sind die Behauptungen der Antragsgegnerin, sie werde von der E‑Mail keinen Gebrauch (mehr) machen, nicht nachvollziehbar (nachfolgend cc)).

aa) Die fragliche E‑Mail ist bereits in der Vergangenheit für das Dienstverhältnis der Antragstellerin verwendet worden, indem sie zur Vorbereitung der Leiterin des Personalreferates auf das Personalgespräch am 19. November 2013 diente. Dies ergibt sich schon aus den Angaben der Antragsgegnerin zur Entstehung des Schreibens: „Anfang November 2013 kam die Leiterin des Referates 4 C 6 auf das Personalreferat zu und teilte mit, dass in der Arbeitsweise der Antragstellerin gravierende Auffälligkeiten aufgetreten seien. Um sich ein Bild von der entstandenen Situation machen zu können, bat die – seinerzeit kommissarische – Leiterin des Personalreferats die Leiterin des Referates 4 C 6, diese Auffälligkeiten in der Arbeitsweise der Antragstellerin beispielhaft darzustellen. Eine entsprechende Darlegung wurde daraufhin am 11.11.2013 von der Leiterin des Referates 4 C 6 an die Leiterin des Personalreferats per Intranet-Mail übermittelt. Diese Darstellung, die der Leiterin des Personalreferates im Vorfeld des Gesprächs am 19.11.2013 zum Verständnis der entstandenen Situation diente, befindet sich in elektronischer Form weiterhin im Posteingang ihres dienstlichen Intranet-Mailaccounts.“ Nach der Darstellung der Antragsgegnerin diente das genannte Gespräch – ebenso wie das am 14. Januar 2014 geführte – „allein dazu, diese Auffälligkeiten und hieraus angeblich resultierende Spannungen zwischen der Leiterin des Referates 4 C 6 und der Antragstellerin offen zu erörtern, die Sichtweise der Antragstellerin hierzu zu erfragen und die Situation nach Möglichkeit konstruktiv und konsensual zu lösen.“ Der in der E‑Mail dargestellte Inhalt sei der Antragstellerin dagegen nicht vorgeworfen worden.

Schon nach dieser Darstellung zeigt sich, dass die in dem streitgegenständlichen Schreiben enthaltenen Angaben für das Dienstverhältnis der Antragstellerin verwendet worden sind: Es gab ein dienstliches Personalgespräch am 19. November 2013 zwischen der Antragstellerin und der Leiterin des Personalreferats über die Art und Weise der Aufgabenerfüllung durch die Antragstellerin.

bb) Vor dem Hintergrund des Vorstehenden und bei lebensnaher Betrachtung spricht eine ganz überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass – was entscheidend ist – die Daten auch zukünftig für das Dienstverhältnis der Antragstellerin verwendet werden. Denn das Verhältnis zwischen der Antragstellerin und ihrer Dienststelle ist nach Aktenlage unverändert schwierig. Unabhängig davon, wer dies verursacht hat, gehen beide Beteiligten der Sache nach davon aus, dass die aufgetretenen und in dem Schreiben angesprochenen Probleme bisher ungelöst sind. Dies ergibt sich neben der eben wiedergegebenen Darstellung der Antragsgegnerin zur Entstehung des Schreibens aus Folgendem:

Die Antragsgegnerin trägt zu den Ergebnissen der Gespräche mit der Antragstellerin vor: „Das Ziel einer offenen Erörterung und einer nach Möglichkeit konsensualen Lösung war jedoch aufgrund des Verhalte[n]s der Antragstellerin und ihres Bevollmächtigten nicht erreichbar. Insbesondere war der Verlauf des Gesprächs am 14.01.2014 von der Antragstellerin und ihrem Bevollmächtigten in der Sache wenig konstruktiv gestaltet, dafür aber durch eine Vielzahl von Vorwürfen und Vorhaltungen geprägt. Daher entschied die Antragsgegnerin, die im Gespräch zutage getretenen Problempunkte im Rahmen eines förmlichen Verwaltungsverfahrens aufzuarbeiten.“ Für dieses förmliche Verwaltungsverfahren hat die Antragsgegnerin den Leiter der Abteilung 4 um Prüfung und Stellungnahme gebeten. Nach den Angaben von Herrn Dr. I. gegenüber der Berichterstatterin vom 9. Dezember 2014 liegt diese Stellungnahme noch nicht vor.

Die Antragstellerin wirft der Antragsgegnerin demgegenüber eine „zum Teil falsche Sachdarstellung“ vor. Die ihr gegenüber erhobenen Vorwürfe (gravierende Auffälligkeiten) hätten sie „zutiefst verletzt und in eine tiefe Lebenskrise gestürzt“, weil sie nicht gewusst habe und immer noch nicht wisse, was ihr überhaupt vorgehalten werde. Sie geht von einem „unwiderruflich zerstörten Vertrauensverhältnis“ aus und kann sich einen weiteren dienstlichen Einsatz im Zuständigkeitsbereich der Antragsgegnerin daher nicht mehr vorstellen.

Unter Berücksichtigung dieser Situation ist es lebensfremd und kann nicht mit der Antragsgegnerin angenommen werden, dass das Schreiben vom 11. November 2013 mit seiner Darstellung von „Auffälligkeiten“ zukünftig in keiner Weise mehr für das Dienstverhältnis der Antragstellerin von Bedeutung sein wird. Die „Auffälligkeiten“ waren nach Aktenlage immerhin der Anlass, überhaupt Personalgespräche mit der Klägerin zu führen. Dass keinerlei zukünftige Personalmaßnahmen beabsichtigt sind, die zumindest der Sache nach auch auf der Grundlage dieses Schreibens ergehen, ist nach Aktenlage auszuschließen. Denn die Antragsgegnerin selbst hat in ihrem Schreiben vom 28. Februar 2014 an den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin mitgeteilt, angesichts der Konflikte, die das Vertrauensverhältnis zwischen der Vorgesetzten und der Antragstellerin maßgeblich gestört hätten, sehe die Personalverwaltung Handlungsbedarf und prüfe, ob durch eine Umsetzung der Antragstellerin in einen anderen Arbeitsbereich eine Befriedung erreicht werden könne. Da das Vertrauensverhältnis – aus welchen Gründen auch immer – offenbar beschädigt ist, erscheint es auch angezeigt, dass die Personalverwaltung prüft, auf welche Weise und durch welche Maßnahmen sich diese Störung am besten beheben lässt. Zu einer sachgerechten Prüfung dieser Art gehört es, den Sachverhalt umfassend und vollständig aufzuklären, wozu auch die Kenntnis des streitgegenständlichen Schreibens für alle Beteiligten gehört. Schon aus Gründen der Fairness muss auch die Antragstellerin dieses Schreiben und die darin erwähnten „Auffälligkeiten“ kennen, damit sie ihre Sichtweise der Lage geltend machen und diese berücksichtigt werden kann.

d) Dem Einsichtsrecht der Antragstellerin stehen keine gesetzlichen Regelungen im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG entgegen. Solche sind weder geltend gemacht worden noch sonst ersichtlich. Insbesondere sind keine schützenswerten Rechte anderer Personen berührt. Es handelt sich bei dem streitgegenständlichen Schreiben auch nicht um eine Sicherheitsakte im Sinne des § 110 Abs. 4 Satz 2 BBG. Es ist schließlich weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich, dass die im Schreiben enthaltenen Daten der Antragstellerin mit Daten Dritter oder geheimhaltungsbedürftigen nicht personenbezogenen Daten derart verbunden sein könnten, dass ihre Trennung nicht oder nur mit unverhältnismäßig großem Aufwand möglich wäre (vgl. § 110 Abs. 4 Satz 3 BBG). Im Übrigen wäre in einem solchen Fall nach § 110 Abs. 4 Satz 4 BBG zumindest Auskunft zu erteilen.

e) Auf die Frage, ob aus der Anhörungspflicht nach § 109 BBG folgt, dass auch Anhörungsrechte im Sachaktenbereich bestehen, kommt es für die Frage des Akteneinsichtsrechts in Sachakten nicht an. Dieses ergibt sich hier jedenfalls aus § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG. Das Verwaltungsgericht hat in seinem Beschluss auf diesen Rechtsgedanken nach der Subsumtion unter § 110 Abs. 4 Satz 1 BBG auch nur ergänzend hingewiesen.

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