Das Verwaltungsgericht Düsseldorf, 6 K 4721/21, konnte sich sehr umfassend zur rechtlichen Ausgestaltung des Verkehrssicherungsrechts äußern. Dabei hat es insbesondere klargestellt, dass die Ordnungsbehörden nicht über die Generalklausel des Ordnungsbehördenrechts zur Gefahrenabwehr in das Fahrerlaubnisrecht eingreifen dürfen.
Grundsätzliches zum rechtlichen Rahmen
Der Bundesgesetzgeber hat, so fasst das Gericht zutreffend und ausführlich zusammen, im Rahmen seiner (konkurrierenden) Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG das potenziell gefährliche Führen von Kraftfahrzeugen in § 2 Abs. 1 Satz 1 StVG einem präventiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterworfen. Danach bedarf zum Führen von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr der Erlaubnis (Fahrerlaubnis) der zuständigen Behörde (Fahrerlaubnisbehörde). Die Fahrerlaubnis wird nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 StVG nur erteilt, wenn der Bewerber zum Führen von Kraftfahrzeugen geeignet ist. Ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen ist nach dem Umkehrschluss des § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG (unter anderem), wer erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften oder gegen Strafgesetze verstoßen hat. Ihm darf eine Fahrerlaubnis nicht erteilt werden.
Wie die Gefahr für die öffentliche (Verkehrs-)Sicherheit abzuwehren ist, die von einem Fahrerlaubnisinhaber ausgeht, der nach Erteilung der Fahrerlaubnis erheblich oder wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen hat, ist ebenfalls bundesrechtlich geregelt. Nach § 2 Abs. 4 Satz 1 StVG gilt er als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen, so dass ihm nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG die Fahrerlaubnis von der Behörde zu entziehen ist. Die §§ 2 und 3 StVG stellen jedoch nur allgemeine Grundsätze für den Umgang mit wiederholten Verkehrsverstößen eines Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers auf. Demgegenüber regelt § 4 StVG im Einzelnen, wie mit Gefahren, die von wiederholten Verkehrsverstößen eines Fahrerlaubnisinhabers (Fahranfänger: § 2a StVG) ausgehen, präventiv umzugehen ist.
Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 Satz 1 StVG. Danach hat die nach Landesrecht zuständige Behörde zur Abwehr von Gefahren, die von Inhabern einer Fahrerlaubnis ausgehen, die wiederholt gegen verkehrssicherheitsrelevante Vorschriften des Straßenverkehrsrechts oder des Gefahrgutrechts verstoßen haben, die in § 4 Abs. 5 StVG genannten Maßnahmen (Fahreignungs-Bewertungssystem) zu treffen.
Das Fahreignungs-Bewertungssystem wird dabei durch eine Rechtsverordnung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 Buchstabe b StVG näher ausgestaltet (vgl. § 40 i.V.m. Anlage 13 zur FeV) und bewertet eine Vielzahl genau bezeichneter Verkehrsverstöße (Straftaten und Ordnungswidrigkeiten) mit einem bis drei Punkten (vgl. auch § 4 Abs. 2 Satz 1 und 2 StVG). Wird ein Fahrerlaubnisinhaber wegen einer in der Verordnung genannten Verkehrszuwiderhandlung verurteilt oder ergeht gegen ihn ein Bußgeldbescheid, so werden die der Zuwiderhandlung zugeordneten Punkte in das Fahreignungsregister (§§ 28 ff. StVG) eingetragen, das zentral beim Kraftfahrt-Bundesamt geführt wird. Um der Gefahr weiterer, also wiederholter Verkehrsverstöße des Fahrerlaubnisinhabers zu begegnen, sieht § 4 Abs. 5 Satz 1 StVG drei abgestufte Maßnahmen vor: die schriftliche Ermahnung bei Erreichen von vier oder fünf Punkten (Nr. 1), die schriftliche Verwarnung bei Erreichen von sechs oder sieben Punkten (Nr. 2) und die Entziehung der Fahrerlaubnis bei Erreichen von acht oder mehr Punkten (Nr. 3).
Dieses Fahreignungs-Bewertungssystem ist für die präventive Einwirkung auf rückfällige Fahrerlaubnisinhaber grundsätzlich abschließend. Dies ergibt sich systematisch aus § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG. Die Norm lässt ein Absehen vom Fahreignungs-Bewertungssystem nur ausnahmsweise zu. Zwar sieht sie ausdrücklich vor, dass das Fahreignungs-Bewertungssystem nicht anzuwenden ist, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer die Fahreignung betreffender Maßnahmen nach den Vorschriften über die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG oder nach einer auf Grund des § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 StVG erlassenen Rechtsverordnung ergibt. Damit sind vor allem, aber nicht ausschließlich, Maßnahmen zur Klärung von Fahreignungszweifeln nach §§ 11 ff. FeV (z.B. Sehvermögen, Alkohol- und Drogenkonsum, Medikamenteneinnahme). Ebenso ist die sofortige Entziehung der Fahrerlaubnis (§ 46 FeV) erfasst, wenn die Ungeeignetheit zum Führen von Kraftfahrzeugen aus anderen Gründen bereits rechtskräftig festgestellt ist. Insbesondere kommt eine Entziehung der Fahrerlaubnis wegen fehlender Eignung aufgrund erheblicher oder wiederholter Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften nach § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 46 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 und § 11 Abs. 3 Nr. 4 FeV und damit außerhalb des Fahreignungs-Bewertungssystems nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen in Betracht. Mit dem Fahreignungs-Bewertungssystem des § 4 StVG nimmt der Bundesgesetzgeber in Kauf, dass Fahrerlaubnisinhaber weiter am Straßenverkehr teilnehmen, obwohl sie wiederholt gegen Verkehrsvorschriften verstoßen haben. Er lässt ihre Entziehung erst zu, wenn sie die dritte Stufe (Entziehung der Fahrerlaubnis) erreicht haben. Damit nimmt der Bundesgesetzgeber Verkehrsverstöße des Fahrerlaubnisinhabers, also im ordnungsrechtlichen Sinne gefährliches Verhalten, in gewissem Umfang zwangsläufig und bewusst in Kauf.
Die Fahrerlaubnisbehörde darf daher von dem Fahreignungs-Bewertungssystem nur abweichen, wenn das vollständige Durchlaufen des Stufensystems ausnahmsweise zu einer unvertretbaren Gefährdung der Verkehrssicherheit führen würde, § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG.
In sich geschlossenes System
Dies gilt auch, soweit ein Verkehrsverstoß – wie im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung über die Ordnungswidrigkeit nach § 30 Abs. 1 StVO – bundesrechtlich nicht in der Anlage 13 zur FeV mit Punkten geahndet wird.
Allen Gefahren, die sich aus wiederholten Verkehrsverstößen von Fahrerlaubnisinhabern ergeben, begegnet das StVG – grundsätzlich – präventiv durch das Fahreignungs-Bewertungssystem mit seinen ausdrücklich normierten Eingriffsstufen.
Aus der fehlenden Punktebelastung eines Verkehrsverstoßes kann nicht geschlossen werden, dass dieser vom StVG bzw. der FeV nicht erfasst wird und eine Regelungslücke eröffnet, die einen Rückgriff auf die Vorschriften des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts ermöglicht. Wenn ein Verstoß nicht mit Punkten geahndet wird, folgt daraus vielmehr, dass der Bundesgesetzgeber ihn für die Teilnahme am erlaubnispflichtigen Kraftfahrzeugverkehr als weniger bedeutsam und damit für die Verkehrssicherheit als weniger gefährlich ansieht. Diese gesetzgeberische Wertung würde in ihr Gegenteil verkehrt, wenn bei nicht mit Punkten bewerteten Taten weitergehende gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen unter geringeren Voraussetzungen möglich wären, als sie § 4 StVG für schwerwiegendere Verkehrsverstöße vorsieht. Dies ist unbedenklich, denn es bedeutet nicht, dass Verstöße gegen nicht punktebewehrte Verkehrsvorschriften dauerhaft hingenommen werden müssen, ohne dass gefahrenabwehrrechtlich darauf reagiert werden kann. Zwar kann die Tat bei fehlender Punktebewertung nicht zu einer Ermahnung, Verwarnung oder Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 4 Abs. 5 StVG führen. 4 Abs. 1 Satz 3 StVG lässt aber – wie oben dargelegt – auch bei nicht mit Punkten bewerteten Verkehrsverstößen im Einzelfall „andere Maßnahmen“ nach § 3 StVG oder nach der FeV durchaus zu.
Dass auch nicht mit Punkten belegte Verkehrsverstöße Zweifel an der Kraftfahreignung begründen und damit zu „anderen Maßnahmen“ führen können, bestätigt § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 bis 7 FeV. Danach können u.a. Verstöße gegen verkehrsrechtliche Vorschriften unabhängig von ihrer Punktebewertung die Fahrerlaubnisbehörde berechtigen, die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anzuordnen.
Flankiert wird das der Abwehr wiederholter Verkehrsverstöße dienende (gefahrenabwehrrechtliche) Fahreignungs-Bewertungssystem schließlich durch die (repressive) Bußgeldvorschrift des § 24 StVG, insbesondere in Verbindung mit § 49 StVO. Danach werden Verstöße gegen eine Vielzahl von straßenverkehrsrechtlichen Geboten und Verboten als Ordnungswidrigkeiten qualifiziert. Es erfolgt eine Sanktionierung einzelner Verkehrsverstöße, die nach § 4 Abs. 2 StVG i. V. m. § 40 und Anlage 13 zur FeV gegebenenfalls wiederum im Rahmen des gefahrenabwehrrechtlichen Fahreignungs-Bewertungssystems zu berücksichtigen sind, aber auch solcher Verstöße, die die Punkteschwelle nicht überschreiten,
Insgesamt wirkt das Regelungsgefüge des bundesrechtlichen Straßenverkehrsrechts den Gefahren, die der Verkehrssicherheit durch die verkehrswidrige Teilnahme von Fahrerlaubnisinhabern am Straßenverkehr drohen, durch ein Zusammenwirken repressiver und präventiver Maßnahmen entgegen. Verkehrsverstöße werden repressiv durch Strafurteile oder Bußgeldbescheide geahndet. Aus den ergriffenen repressiven Maßnahmen schließt das Straßenverkehrsgesetz auf die Gefährlichkeit des Fahrerlaubnisinhabers, was wiederum zu präventiven Maßnahmen der Gefahrenabwehr führt. Durch dieses Zusammenwirken repressiver und präventiver staatlicher Reaktionen zeigt der Bundesgesetzgeber zum einen, dass er mit wiederholten Verstößen von Fahrerlaubnisinhabern gegen Verkehrsvorschriften rechnet und diese (gefahrenabwehrrechtlich) in gewissem Umfang in Kauf nimmt,
Kein Platz für Ordnungsbehördenrecht daneben
Dieses in sich geschlossene bundesrechtliche Regelungsregime der fahrerlaubnispflichtigen Teilnahme am Straßenverkehr sperrt das allgemeine landesrechtliche Ordnungsrecht. Gefahren für die öffentliche (Verkehrs-)Sicherheit, die von einem Fahrerlaubnisinhaber ausgehen, der nach Erteilung der Fahrerlaubnis gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen hat und bei dem eine Wiederholung zu erwarten ist, können von der Straßenverkehrsbehörde nicht unter Rückgriff auf das landesrechtliche Ordnungsrecht abgewehrt werden.
Im Ergebnis ist § 14 Abs. 1 OBG NRW auf die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit, die dadurch entstehen, dass am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmende Fahrerlaubnisinhaber wiederholt gegen verkehrsrechtliche Vorschriften verstoßen, von vornherein nicht anwendbar, auch wenn dies eigentlich den Tatbestand der Generalklausel für die Ordnungsbehörden eröffnet.
Denn, so das VG zusammenfassend: Das bundesrechtliche Straßenverkehrsrecht regelt als besonderes Gefahrenabwehrrecht die Abwehr solcher Gefahren abschließend und steht einer ergänzenden Anwendung des allgemeinen Ordnungsrechts der Länder entgegen. Dies entspricht der allgemeinen Regelungstechnik des Gefahrenabwehrrechts durch präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt. Die Anwendung des § 14 Abs. 1 OBG NRW ist damit für Verkehrsverstöße von Inhabern einer Fahrerlaubnis als Führer von Kraftfahrzeugen gesperrt. Die Sperrwirkung entfällt nur insoweit, als die Gefahr nicht in einer befürchteten künftigen Verkehrszuwiderhandlung eines Fahrerlaubnisinhabers besteht, sondern eine andere Gefahr vorliegt.
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