VGH München zur Auslegung des unionsrechtlichen Zusatzstoffverbots: Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (VGH München) hat sich in seinem Urteil vom 12. Juni 2025 (20 BV 24.120) mit bemerkenswerter dogmatischer Tiefe der Frage gewidmet, ob ein Verkehrsverbot für Wasserpfeifentabak mit Menthol- und Eukalyptuszuschlägen europarechtskonform ist – und damit zentrale Weichen für den Anwendungsbereich der Tabakproduktrichtlinie 2014/40/EU (Tabak-RL) gestellt.
Sachverhalt
Gegenstand des Verfahrens war ein von der Klägerin in Verkehr gebrachter aromatisierter Wasserpfeifentabak, der durch die Zugabe ätherischer Minz- und Eukalyptusöle die Stoffe Menthol, Menthon und 1,8-Cineol (Eukalyptol) enthielt. Die zuständige Behörde untersagte dessen Vertrieb unter Berufung auf § 29 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 TabakerzG i.V.m. § 4 TabakerzV und Anlage 1 Nr. 4 lit. d, e TabakerzV, da diese Stoffe das Inhalieren und die Nikotinaufnahme erleichterten und deshalb als verbotene Zusatzstoffe einzustufen seien. Die Klägerin wandte ein, dass es sich hierbei um charakteristische Aromen handele, deren Verwendung in Wasserpfeifentabak nach Art. 7 Abs. 12 Tabak-RL ausdrücklich erlaubt sei. Zudem seien die Stoffe nicht unmittelbar, sondern nur mittelbar über Aromakomponenten zugesetzt worden, sodass sie nicht als „Zusatzstoffe“ im Sinne der Richtlinie zu qualifizieren seien.
Juristische Analyse
Der VGH München bestätigte zunächst die Einordnung des streitgegenständlichen Erzeugnisses als Rauchtabakerzeugnis gemäß Art. 2 Nr. 9, 13 Tabak-RL. Von zentraler Bedeutung war sodann die dogmatische Abgrenzung zwischen den Verbotstatbeständen in Art. 7 Abs. 1 und Art. 7 Abs. 6 lit. d Tabak-RL.
Während Art. 7 Abs. 1 die Verwendung charakteristischer Aromen – wie Menthol – in Zigaretten und Tabak zum Selbstdrehen verbietet, normiert Art. 7 Abs. 12 eine Ausnahme für Wasserpfeifentabak. Diese Ausnahme betrifft jedoch ausschließlich das Aroma als solches. Demgegenüber enthält Art. 7 Abs. 6 lit. d ein eigenständiges Verbot von Zusatzstoffen, die das Inhalieren oder die Nikotinaufnahme erleichtern – unabhängig von deren Aromaeigenschaft.
Die Klägerin vertrat die Ansicht, Art. 7 Abs. 1 und 12 enthielten eine abschließende Regelung für aromatisierte Zusatzstoffe, sodass kein Raum mehr für eine Anwendung von Art. 7 Abs. 6 lit. d verbleibe. Der VGH widersprach dieser Auffassung dezidiert: Art. 7 Abs. 6 lit. d verfolge ein eigenständiges Schutzziel, das sich vor allem aus dem WHO-Tabakrahmenübereinkommen (FCTC) und den dazugehörigen Partial Guidelines ergibt. Danach sollen gerade solche Stoffe untersagt werden, die aufgrund ihrer pharmakologischen Wirkung – wie Menthol oder Eukalyptol – das Konsumverhalten insbesondere junger Menschen beeinflussen, etwa durch erleichterte Inhalation oder erhöhte Nikotinaufnahme. Die Privilegierung von Wasserpfeifentabak in Art. 7 Abs. 12 sei daher nicht auf das Zusatzstoffverbot des Art. 7 Abs. 6 lit. d übertragbar.
Sodann befasste sich das Gericht mit dem Begriff des „Zusatzstoffes“ im Sinne von Art. 2 Nr. 23 Tabak-RL. Auch insoweit widersprach der VGH der Argumentation der Klägerin, wonach eine Zutat nur dann als Zusatzstoff gelte, wenn sie als reiner Einzelstoff bewusst dem Tabak beigemengt werde. Entscheidend sei nicht die unmittelbare Zugabe, sondern die tatsächliche Einbringung in das Tabakerzeugnis mit produktionsbezogener Zielrichtung. Werden dem Tabak Öle zugesetzt, die bekannte verbotene Wirkstoffe enthalten, so gelten diese auch dann als zugesetzt, wenn sie lediglich als Bestandteil eines Komplexmittels eingebracht wurden. Eine gegenteilige Auslegung würde das gesetzgeberische Anliegen des Gesundheitsschutzes systematisch unterlaufen und Umgehungskonstruktionen Vorschub leisten.
In Bezug auf die europarechtliche Dimension stellte der Senat klar, dass § 4 TabakerzV i.V.m. Anlage 1 Nr. 4 lit. e eine unionsrechtskonforme Umsetzung von Art. 7 Abs. 6 lit. d Tabak-RL darstellt. Art. 24 Abs. 1 Tabak-RL, der Mitgliedstaaten verpflichtet, den Vertrieb unionskonformer Tabakerzeugnisse nicht aus Gründen zu untersagen, die durch die Richtlinie bereits geregelt sind, greift nur dann, wenn ein Erzeugnis tatsächlich sämtlichen Anforderungen der Richtlinie entspricht. Gerade dies war hier nicht der Fall, da das streitgegenständliche Produkt ein klar verbotenes Zusatzstoffprofil aufwies.
Das Gericht wies auch darauf hin, dass die Ausnahme für Wasserpfeifentabak in Art. 7 Abs. 12 Tabak-RL lediglich temporär sei und bei wesentlichen Marktveränderungen aufgehoben werden könne. Schon aus dieser Dynamik folge, dass sie nicht dazu geeignet sei, unionsrechtlich zwingende Gesundheitsvorgaben wie Art. 7 Abs. 6 lit. d dauerhaft zu verdrängen.
Schlussfolgerung
Die Entscheidung des VGH München überzeugt durch ihre stringente Auslegung des unionsrechtlichen Zusatzstoffverbots und ihre konsequente Orientierung am Gesundheits- und Jugendschutz. Sie stellt klar, dass die Ausnahmevorschrift des Art. 7 Abs. 12 Tabak-RL nicht als Freibrief für die Verwendung gesundheitsgefährdender Substanzen in Wasserpfeifentabak verstanden werden kann. Vielmehr bildet Art. 7 Abs. 6 lit. d Tabak-RL ein eigenständiges Regelungsregime, das unabhängig von geschmacklichen Erwägungen greift, sobald ein Zusatzstoff die Aufnahme von Nikotin oder das Inhalieren erleichtert. Damit positioniert sich der VGH eindeutig gegen eine rein formale Betrachtung des Zusatzstoffbegriffs und stärkt die effektive Durchsetzung des unionsrechtlichen Gesundheitsschutzes im Tabakrecht. Diese Linie dürfte auch auf europäischer Ebene Bestand haben.
Erreichbarkeit:Per Mail, Rückruf, Threema oder Whatsapp.
Unsere Anwaltskanzlei im Raum Aachen ist spezialisiert auf Strafverteidigung, Cybercrime, Wirtschaftsstrafrecht samt Steuerstrafrecht sowie IT-Recht.
- BGH zur Rolle von Geheimhaltungsanordnungen und Beweisvereitelung durch Prozessverhalten - 19. Januar 2026
- Individuelle Vereinbarungen vs. AGB: BGH zur Vorrangigkeit ausgehandelter Vertragsbestimmungen im Verhältnis zu begünstigten Dritten - 19. Januar 2026
- Amtsträgerbegriff: BGH zu Bestechung bei öffentlicher Abfallentsorgung - 19. Januar 2026
