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Windkraftanlagen und Denkmalschutz

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Zur Frage, in wie Weit Windkraftanlagen durch ihre Imissionen mit benachbartem Denkmalschutz in Konflikt treten können. (OVG Lüneburg, AZ: 12 ME 389/07)

Aus dem Entscheidungstext

Der Antragsteller wendet sich im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes gegen die der Beigeladenen mit Bescheid vom 6. April 2005 erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung und die dazu ergangene Änderungsgenehmigung vom 20. Juli 2007 für die Errichtung und den Betrieb des „Windparks C.“.

Der Antragsteller ist Eigentümer des im Außenbereich der Gemeinde C. befindlichen Guts D.. Nach Mitteilung des Niedersächsischen Landesamtes für Denkmalpflege vom 2. Juli 2004 bilden das Gutshaus, die gärtnerisch gestalteten Außenanlagen, die zum Gut führende Allee sowie die sich südöstlich anschließende Waldparzelle aufgrund ihrer historischen und wissenschaftlichen Bedeutung eine Gruppe erhaltenswerter baulicher Anlagen nach § 3 Abs. 3 des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes (NDSchG) vom 30. Mai 1978 (Nds.GVBl. S. 517). Diese sind in das Verzeichnis der Kulturdenkmale des Landes Niedersachsen aufgenommen. Darüber hinaus werden das Gutshaus und der parkartige Garten als Einzeldenkmale im Sinne des § 3 Abs. 2 NDSchG geführt.

Am 6. April 2005 erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb des „Windparks C.“ mit  11 Windenergieanlagen des Typs Enercon E 66/18.70 (1,8 MW, Rotordurchmesser 70 m, Gesamthöhe maximal 99,84 m) auf den Flurstücken 1/1, 10/2, 17, 18, 23, 26/3, 28, 36 der Flur 2 und den Flurstücken 56 und 72 der Flur 5 jeweils der Gemarkung C.. Mit Änderungsgenehmigung vom 20. Juli 2007 wurden für 10 von den genehmigten 11 Anlagen leistungsfähigere Anlagen des Typs Enercon E-70 E4 (2 MW, Rotordurchmesser 71 m, Gesamthöhe 99,50 m) genehmigt. Von der Errichtung der Anlage WEA 12 (Flurstück 1/1 der Flur 2) nahm die Beigeladene Abstand. Gegen die Genehmigungen vom 6.April 2005 und 20. Juli 2007 erhob der Antragsteller Widersprüche, über die bislang noch nicht entschieden worden ist.

Östlich von dem für den „Windpark C. “ vorgesehenen Standort sind bereits 6 Windenergieanlagen des Typs Enercon E-70 E4 errichtet („Windpark E. „). Betreiber ist die Firma „F. 6. Betriebs- und Verwaltungsgesellschaft mbH & Co. New Energy VI KG“. Die vom Antragsteller beantragte Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Errichtung dieses Windparks wurde abgelehnt (Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade v. 28.2.2006 – 2 B 69/06 -, sowie Beschluss des vormals zuständigen 7. Senats des Nds. OVG v. 17.11.2006 – 7 ME 62/06 -). Die gegen die ablehnenden Entscheidungen erhobene Verfassungsbeschwerde des Antragstellers wurde mit Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 2006 – 1 BvR 2935/06 – nicht zur Entscheidung angenommen. Das Hauptsacheverfahren zum „Windpark E. “ ist derzeit vor dem Verwaltungsgericht Stade (Az. 2 A 44/07) anhängig.

Auf entsprechenden Antrag der Beigeladenen ordnete der Antragsgegner mit Verfügung vom 9. August 2007 die sofortige Vollziehung der Genehmigungen vom 6. April 2005 und vom 20. Juli 2007 an.

Dagegen hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht, welche mit Beschluss vom 25. Oktober 2007 abgelehnt worden ist. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die streitgegenständlichen Genehmigungen stellten sicher, dass von dem Vorhaben der Beigeladenen für das Grundstück des Antragstellers weder unzulässige Schallimmissionen noch unzumutbare Beeinträchtigungen durch Schattenwurf ausgingen. Sofern der Antragsteller eine Beeinträchtigung seiner Hofanlage als Denkmal rüge, entfalte das Beeinträchtigungsverbot des § 8 NDSchG keinen drittschützenden Charakter zu seinen Gunsten. Der Eigentümer eines Denkmals könne Belange des Denkmalschutzes nicht als eigenes Recht geltend machen. Schließlich lasse sich auch eine verunstaltende Wirkung des Vorhabens im Sinne des § 53 NBauO nicht feststellen.

Mit seiner dagegen erhobenen Beschwerde macht der Antragsteller geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts habe er das Recht, sich gegen Beeinträchtigungen seines Denkmals zur Wehr zu setzen. Als Eigentümer sei er verpflichtet, dieses instand zu halten, zu pflegen und vor Gefährdung zu schützen. Dazu getätigte Erhaltungsinvestitionen würden entwertet, wenn er sich nicht auf das denkmalrechtliche Beeinträchtigungsverbot berufen könne. Die genehmigten Windenergieanlagen in der Umgebung seines Baudenkmals beeinträchtigten dessen Erscheinungsbild erheblich. Teil des spezifischen Denkmalswertes sei gerade der Zusammenhang zwischen Gut und umgebender, mit dem Gut geformter Landschaft. Der Antragsteller verweist insoweit u. a. auf die Stellungnahme des Landesamtes für Denkmalpflege vom 2. Juli 2004, die Stellungnahme der Bezirksregierung Lüneburg vom 2. Juli 2004 im Rahmen der Bauleitplanung der Samtgemeinde G. zum Bebauungsplan Nr. 42 „Windpark C.“ sowie das von ihm in Auftrag gegebene Fachgutachten von Prof. Dr. H. vom 31. Mai 2005.

Der Antragsgegner und die Beigeladene treten der Beschwerde entgegen. Auf einen Verstoß gegen § 8 NDSchG – der der Sache nach bestritten wird – könne sich der Antragsteller wie vom Verwaltungsgericht festgestellt nicht berufen.

II.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung der erstinstanzlichen Entscheidung nicht.

Mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die angefochtenen Genehmigungen nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage geschützte Nachbarrechte des Antragstellers voraussichtlich nicht verletzen. Dieser beruft sich als Eigentümer eines Kulturdenkmales im Sinne von § 3 Abs. 1 NDSchG mit seiner Beschwerde allein auf Belange des Denkmalschutzes, insbesondere auf eine Verletzung des § 8 Satz 1 NDSchG. Nach dieser Vorschrift dürfen in der Umgebung eines Baudenkmals Anlagen nicht errichtet, geändert oder beseitigt werden, wenn dadurch das Erscheinungsbild des Baudenkmals beeinträchtigt wird. Denkmalschutzrechtliche Beeinträchtigungsverbote dienen nach der nahezu einhelligen obergerichtlichen Rechtsprechung – wie vom Verwaltungsgericht ausgeführt – nicht dem individuellen Interesse des Eigentümers an der Erhaltung von Baudenkmälern, sondern stehen im kulturstaatlichen Allgemeininteresse. Der Schutz eines Baudenkmals nach den Bestimmungen des Denkmalschutzes liegt danach allein im öffentlichen Interesse und begründet kein subjektives Abwehrrecht des Einzelnen, weder des Eigentümers des Denkmals noch des Nachbarn (so bereits der 7. Senat des erkennenden Gerichts im Beschluss v. 17.11.2006 – 7 ME 62/06 -, NdsVBl. 2007, 49 und juris, Rdnr. 11; ferner der 1. Senat im Beschluss v. 14.3.2007 – 1 ME 222/06 -, ZfBR 2007, 1192-1195, und im Urteil v. 15.5.2003 – 1 KN 69/02 -, BauR 2004, 57 – 58; ebenso z.B. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil v. 14.5.2008 – 8 A 10076/08 -, juris und VGH Baden-Württemberg, Urteil v. 27.9.2007 – 3 S 882/06 -, juris; alle zitierten Entscheidungen jeweils m. w. N.). Wenngleich nach der vom Antragsteller angeführten Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Bay. VGH, Beschluss vom 27.3.1992 – 26 CS 91.3589 – sowie Urteil vom 13.9.2005 – 26 N 04.2054 -, juris) der Eigentümer eines Denkmals im Einzelfall ein privates Eigentumsinteresse auf Bewahrung des Denkmals geltend machen kann, sieht der Senat jedenfalls im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keinen durchgreifenden Grund, von der bisherigen Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts und der ganz überwiegenden sonstigen obergerichtlichen Rechtsprechung abzuweichen.

Gemäß § 2 NDSchG sind Denkmalschutz und Denkmalpflege öffentliche Aufgaben. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 NDSchG wirken die Eigentümer und Besitzer von Kulturdenkmälern bei der Wahrnehmung dieser öffentlichen Aufgaben zwar mit, zuständig für die Erhaltung von Kulturdenkmälern sind jedoch gemäß §§ 19 ff. NDSchG die Denkmalschutzbehörden. Insbesondere treffen diese nach pflichtgemäßen Ermessen die Anordnungen, die erforderlich sind, um die Einhaltung der §§ 6 bis 17, 25, 27 und 28 NDSchG sicherzustellen (§ 23 Abs. 1 NDSchG). Bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben erfolgt eine fachliche Beratung durch das Landesamt für Denkmalpflege, das als staatliche Denkmalfachbehörde bei der Ausführung des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes mitwirkt und dem insbesondere die in § 21 Satz 2 NDSchG aufgeführten Aufgaben obliegen (vgl. dazu Senatsurteil vom 28.11.2007 – 12 LC 70/07 -, DWW 2008, 187 – 193). Wortlaut und Systematik des Gesetzes legen damit nicht nahe, dass der Eigentümer – neben den fachlich zuständigen Denkmalschutzbehörden – Belange des Denkmalschutzes als eigene Rechte wahrnehmen kann und daraus ein Schutzanspruch vor Beeinträchtigungen durch Dritte resultiert. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der den Eigentümer eines Denkmals nach § 6 Abs. 1 NDSchG treffenden Erhaltungspflichten. Danach ist in erster Linie der Eigentümer verpflichtet, Kulturdenkmale instand zu halten, zu pflegen, vor Gefährdung zu schützen und, wenn nötig, instand zu setzen. Diese Pflichten sind Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 2 GG. Denkmalpflege ist eine Gemeinwohlaufgabe von hohem Rang, der nur durch die Inpflichtnahme des Eigentümers des Grundstücks Rechnung getragen werden kann (BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 – 1 BvL 7/91 -, BVerfGE 100, 226 und juris, Rdnr. 81 ff.). Aus der im kulturstaatlichen Interesse liegenden Erhaltungspflicht des Eigentümers folgt jedoch nicht zugleich, dass sich dieser spiegelbildlich auf ein ihn schützendes Beeinträchtigungsverbot berufen kann. Verfassungsrechtlich geboten und auch ausreichend ist, dass die dem Eigentümer zur Erhaltung des Kulturdenkmals auferlegten Pflichten diesen nicht unverhältnismäßig treffen und im Einzelfall begrenzt werden, wie dies über § 7 NDSchG sichergestellt wird (vgl. Schmaltz/Wiechert, NDSchG, § 7 Rdnr. 9, § 8 Rdnr. 13 m. w. N.).

Selbst wenn man hier unabhängig von vorgenannten Erwägungen einen drittschützenden Charakter denkmalschutzrechtlicher Bestimmungen zu Gunsten des Antragstellers in Betracht zöge, wäre in der Hauptsache von offenen Erfolgsaussichten auszugehen und nach der im Rahmen des § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Abwägung der Interessen des Antragstellers und der Beigeladenen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Widersprüche gegen die erteilten Genehmigungen abzulehnen.

Die Prüfung, ob ein angrenzendes Bauvorhaben zu einer Beeinträchtigung des Denkmals im Sinne des § 8 NDSchG führt, obliegt der unteren Denkmalschutzbehörde. Hinsichtlich des zur denkmalschutzrechtlichen Beurteilung erforderlichen Fachwissens kommt es auf das Urteil eines sachverständigen Betrachters, dessen Maßstab von einem breiten Kreis von Sachverständigen getragen wird, an. Hintergrund dieses Maßstabes ist dabei die Erwägung, dass eine sachgemäße Einschätzung ein Vertrautsein mit den historischen und baugeschichtlichen Hintergründen des zu schützenden Baudenkmals in seiner Epoche voraussetzt. Dieses Fachwissen vermittelt regelmäßig und in erster Linie das Niedersächsische Landesamt für Denkmalpflege. Davon ist unberührt, dass es sich bei dem Begriff der „Beeinträchtigung“ um einen unbestimmten Rechtsbegriff handelt, der der vollen gerichtlichen Kontrolle unterliegt (vgl. dazu Senatsurteil vom 28.11.2007 – 12 LC 70/07 -, a. a. O.).

Die Stellungnahme des Niedersächsischen Landesamtes für Denkmalpflege vom 2. Juli 2004 kommt zu dem Ergebnis, dass aus denkmalfachlicher Sicht die geplante Errichtung von Windkraftanlagen südwestlich des Gutes D. zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Denkmalwertes führen würde. Die Aufgabe des Vorhabens sei wünschenswert, allerdings könne es aus denkmalfachlicher Sicht zu einer Reduzierung der Beeinträchtigungen durch den Windpark unter Beachtung einzelner in der Stellungnahme aufgeführter Bedingungen kommen. Eine grundsätzliche Unvereinbarkeit des Vorhabens mit denkmalschutzrechtlichen Belangen ist der Stellungnahme des Landesamtes nicht zu entnehmen, vielmehr wird die Genehmigungsfähigkeit von weiteren – aus Sicht des Landesamtes – erforderlichen Voraussetzungen abhängig gemacht. Die vom Landesamt vorgebrachten denkmalschutzrechtlichen Aspekte haben den Antragsgegner im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren veranlasst, eine ergänzende Umweltverträglichkeitsstudie (UVS) durch eine Visualisierung der vorgesehenen Windkraftanlagen für den Standort E. /C. zu fordern, die am 20. September 2004 von der Beigeladenen vorgelegt worden ist. Unter Berücksichtigung dieser Visualisierung vom 16. September 2004 hat die denkmalschutzrechtliche Bewertung durch die zuständige untere Denkmalschutzbehörde ergeben, dass Bedenken gegen die von der Beigeladenen beantragte Errichtung der der Gutsanlage nächstgelegenen Windkraftanlagen 8 und 11 bestehen, woraufhin diese Anlagen aus dem weiteren Genehmigungsverfahren herausgenommen worden sind. Gegen die Aufstellung der nach damaligem Planungsstand vorgesehenen übrigen 12 Anlagen haben nach Auffassung der Denkmalschutzbehörde hingegen keine Bedenken bestanden.

Diese von der zuständigen Behörde vorgenommene Bewertung kann nach summarischer Prüfung nicht von vornherein als unvertretbar bezeichnet werden. Bei der Bewertung der Beeinträchtigungen des Denkmals wurden neben der Visualisierung vom 16. September 2004 die Ausführungen des Landesamtes für Denkmalpflege vom 2. Juli 2004 sowie der Bezirksregierung Lüneburg vom 2. Juli 2004 berücksichtigt. Die Einschätzung der unteren Denkmalschutzbehörde, dass der Gutshof sich von den Umgebungsstraßen optisch nur als eine von mehreren dort vorhandenen Waldparzellen darstelle und das Denkmal für einen Betrachter erst innerhalb des Gutshofes als Besonderheit erkennbar werde (vgl. Vermerk vom 12.10.2004, Beiakte K), wird durch die Visualisierung gestützt. Aus dieser geht zudem hervor, dass die Windkraftanlagen von einem Betrachter, der innerhalb der Hofanlage steht, aufgrund des umgebenden Baumbestandes jedenfalls zum Zeitpunkt der Fertigung der fotografischen Aufnahmen nur teilweise bzw. gar nicht zu sehen waren (Fotos 10.1 bis 10.4). Da diese Visualisierung die im weiteren Verfahren aus denkmalfachlicher Sicht nicht genehmigten Windkraftenergieanlagen 8 und 11 noch mitberücksichtigt, fällt die optische Beeinträchtigung aufgrund der erfolgten Reduzierung der Anlagenanzahl zudem tatsächlich geringer aus. Dieses wird in der im Rahmen des Änderungsantrags vorgelegten aktualisierten Visualisierung vom 21. November 2006 deutlich (vgl. Fotos 1.1, 4.1, 6.1, 7.1 und 10.4).

Allerdings kann anhand der vorliegenden Unterlagen in diesem Verfahren nicht abschließend beurteilt werden, ob damit die von dem Landesamt für Denkmalpflege und der oberen Denkmalschutzbehörde erhobenen Bedenken vollständig ausgeräumt worden sind. Weitere Stellungnahmen sind im Verlauf des Verfahrens offenbar nicht eingeholt worden, jedenfalls nicht ersichtlich. Das könnte – unter der Annahme eines drittschützenden Charakters des § 8 NDSchG zu Gunsten des Eigentümers – eine abschließende Klärung im Hauptsacheverfahren erfordern. Der Senat vermag jedoch nicht zu erkennen, dass zur Wahrung etwaiger Rechte des Antragstellers bis dahin die aufschiebende Wirkung seiner Widersprüche wiederherzustellen wäre. Denn selbst bei einer Errichtung des „Windparks C. “ wäre das Denkmal nicht unmittelbar in seiner Substanz beeinträchtigt und die Folgen der insbesondere vom Landesamt für Denkmalpflege befürchteten Beeinträchtigung des Wirkungsgefüges zwischen Baudenkmal und umgebender Kulturlandschaft könnten durch Abbau der Anlagen ohne Weiteres nach Abschluss des Hauptsacheverfahren wieder rückgängig gemacht werden. Bereits das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 19. Dezember 2006 (- 1 BvR 2935/06 -, BauR 2007, 1212) zum östlich gelegenen „Windpark E. “ darauf hingewiesen, dass der Verweis auf das Hauptsacheverfahren trotz des angeordneten Sofortvollzugs der Genehmigung der sich in der Umgebung des Denkmals befindlichen Windkraftanlagen keine endgültigen Tatsachen schaffe. Entsprechendes gilt hier für die Realisierung des „Windparks C. „. Soweit der Antragsteller auf beträchtliche wirtschaftliche Einbußen wegen fehlender Verpachtungsmöglichkeiten seines Pferdegestüts verweist, ist damit nicht dargetan, dass dies zugleich eine Unterhaltung der gesamten Hofanlage finanziell unmöglich machte und dadurch der Erhalt des Baudenkmals gefährdet wäre. Dieses geht auch nicht aus der vom Antragsteller vorgelegten schriftlichen Stellungnahme der Wirtschaftsprüferin/Steuerberaterin von Busch vom 28. Januar 2008 hervor, die sich ausschließlich zur Ertragsentwicklung des Gestüts D. verhält, nicht jedoch dazu, dass der Erhalt des Denkmals ausschließlich durch den Betrieb des Gestüts gewährleistet wird. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass das Gestüt selbst unter denkmalschutzrechtlichen Gesichtspunkten zu schützen wäre. Der  Stellungnahme vom 28. Januar 2008 ist zudem zu entnehmen, dass die angesprochene negative Entwicklung des Gestüts bereits im November 2006, also unabhängig von der Realisierung des hier streitigen Vorhabens, eingesetzt haben soll. Die Beigeladene hätte hingegen – würde dem Antragsteller vorläufiger Rechtsschutz gewährt – bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens keine Möglichkeit, die Genehmigung in Anspruch zu nehmen, was nach ihren plausiblen Ausführungen u. a. mit Blick auf die bereits getätigten Investitionen und die Degressionsregeln nach § 10 Abs. 5 des Gesetzes für den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) vom 21.07.2004 (BGBl. I 2004, 1918) zu einem nicht unerheblichen wirtschaftlichen Schaden führen dürfte. Selbst bei Annahme offener Erfolgsaussichten fiele daher die Interessenabwägung zu Gunsten der Beigeladenen aus, auch unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Wertung, bei Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz – anders als bei Baugenehmigungen (vgl. § 212 a BauGB) – Widerspruch und Klage grundsätzlich aufschiebende Wirkung zukommen zu lassen.

Soweit der Antragsteller die Änderungsgenehmigung vom 20. Juli 2007 für unzureichend begründet hält und darin einen Verstoß gegen das Begründungserfordernis nach § 39 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG erblickt, lässt er unberücksichtigt, dass die Änderungsgenehmigung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Bezug nimmt auf die der Beigeladenen am 6. April 2005 erteilte Genehmigung, die eine Begründung enthält, aus der die wesentlichen Gesichtspunkte der Entscheidungsfindung des Antragsgegners hervorgehen. Die Erwägungen in der Begründung vom 6. April 2005 werden durch die Änderungsgenehmigung vom 20. Juli 2007 nicht entscheidend berührt. Die Änderung erstreckt sich inhaltlich im Wesentlichen auf die Leistungsfähigkeit der genehmigten Anlagen, wobei sich ihre Gesamthöhe, Rotordurchmesser und für vier Windkraftanlagen die Standorte nur geringfügig veränderten. Darüber hinaus hat der Antragsgegner in seiner Antragserwiderung vom 22. August 2007 Stellung genommen zu den vom Antragsteller vorgebrachten Einwendungen, so dass ein etwaiger Begründungsmangel nach § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG unbeachtlich wäre. Schließlich legt der Antragsteller nicht dar, inwieweit sich die aus seiner Sicht gegebene unzureichende Begründung auf die Entscheidung in der Hauptsache ausgewirkt und der von ihm behauptete Formfehler zu einer rügefähigen Verletzung eigener Rechte geführt hat (vgl. § 46 VwVfG).

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