BVerwGE 67, 99 – Vorläufiger Verwaltungsakt

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In dieser Entscheidung hat das BVerwG den Terminus „vorläufiger Verwaltungsakt“ erschaffen, den man im Gesetz nicht finden kann. (Dazu Detterbeck, §10, Rn.528ff.)

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, 3. Senat vom 14.04.1983 (BVerwG 3 C 8/82)

  1. Erläßt die Behörde einen beantragten begünstigenden Verwaltungsakt mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung, so ist dieser Vorbehalt im Zweifel als eine vorläufige oder eingeschränkte Regelung des Inhalts zu verstehen, daß die Begünstigung zunächst nur bis zum Erlaß der endgültigen Entscheidung Bestand haben soll.
  2. Bei einer solchen inhaltlichen Beschränkung einer Regelung ist auf die vorbehaltene abschließende Regelung VwVfG § 48 Abs 4 nicht anwendbar.

Sachverhalt:

Die Klägerin betreibt ein Milchwerk. Unter anderem beliefert sie Schweinemästereien mit verschiedenen Milcherzeugnissen.
In der Zeit von Mai 1976 bis März 1977 beantragte und erhielt die Klägerin aufgrund der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 des Rates vom 27. Juni 1968, der Verordnung (EWG) Nr. 986/68 des Rates vom 15. Juli 1968, der Verordnung (EWG) Nr. 1105/68 der Kommission vom 27. Juli 1968 und der Verordnung (EWG) Nr. 472/75 des Rates vom 27. Februar 1975 sowie gemäß den Richtlinien des Bundesamts für Ernährung und Forstwirtschaft vom 24. September 1968 und vom 17. Juli 1972 durch mehrere Bewilligungsbescheide der Beklagten als Beihilfen für die Verwendung von Magermilch und von Magermilchpulver zu Futterzwecken und die Denaturierung von Magermilchpulver einen Betrag von insgesamt 2.166.368,34 DM. In den einzelnen Bewilligungsbescheiden wies die Beklagte darauf hin, daß die Beträge „vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung“ gezahlt werden. Außerdem behielt sich die Beklagte vor, bei nicht nachgewiesenem Anspruch die gezahlte Beihilfe zurückzufordern oder zu verrechnen.
Im Mai 1977 nahm die Beklagte (Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft) bei der Klägerin eine Betriebsprüfung vor. In dem Prüfungsbericht des Betriebsprüfers E vom 12./20. Mai 1977 ist u.a. ausgeführt, daß die Beihilfeberechtigung für einen Teil der Magermilch zu Futterzwecken nicht nachgewiesen sei, da es sich hierbei um Futtermilch/Abfallmilch (Gammelmilch) und andere Rücklaufprodukte gehandelt habe. Dies folge aus dem niedrigen Preis von 3 Pfennigen je Liter, aus Recherchen bei dem Hauptabnehmer der beanstandeten Teilmenge und aus der Aussage des technischen Leiters der Klägerin. Abschließend heißt es dann auf Seite 9 des Prüfungsberichtes:
[…]
Mit zwei Schreiben vom 22. Juni 1977 und 15. November 1977 erhob die Klägerin gegen die Art und das Ergebnis der Betriebsprüfung verschiedene Einwendungen.
Aufgrund behördeninterner Stellungnahmen kam die Beklagte im Juli 1978 zu dem Ergebnis, es sei bisher noch nicht mit ausreichender Sicherheit nachgewiesen, daß die Klägerin zu Unrecht Beihilfen erhalten hat. Angesichts des sich bei einer Rückforderung ergebenden Prozeßrisikos sei zunächst eine nochmalige Stellungnahme des Betriebsprüfers E erforderlich.
Daraufhin nahm der Betriebsprüfer E im September 1978 eine weitere Betriebsprüfung vor. In seinem Kurzbericht vom 25. September 1978 ist u.a. ausgeführt, daß die Klägerin neben der Futtermilch auch Molke zu Futterzwecken abgegeben habe. Aufzeichnungen über den Anfall der Abfallmilch seien nicht geführt worden. Auf den Lieferscheinen und Rechnungen befinde sich kein Hinweis, daß der Molke ein Teil Abfallmilch zugeführt würde. Da an Hand der Lieferscheine nicht zu klären sei, ob in der Futtermilch evtl. Abfallmilch enthalten war, habe er versucht, eine Mengenbilanz für die Buttermilch zu erstellen. Da die angefallene Buttermilch in verschiedene Produkte weiterverarbeitet worden sei und hierüber keine gesonderten Verwendungsnachweise geführt worden seien, sei es nicht möglich gewesen, eine Restmenge festzustellen, von der man sagen könnte, daß diese Menge als Futtermilch abgegeben wurde.
Nach Vorlage dieses Berichts gob die Beklagte mit Bescheid vom 7. Februar 1979 die Bewilligungsbescheide für die Monate Mai 1976 bis März 1977 in Höhe von 90.465,67 DM auf und forderte diesen Betrag von der Klägerin zurück.
Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.
Zur Begründung ihrer deswegen erhobenen Klage hat die Klägerin in erster Linie geltend gemacht, daß der angefochtene Bescheid vom 7. Februar 1979 gegen § 48 Abs. 4 VwVfG verstoße. Die dort bestimmte Jahresfrist für die Rücknahme der Bewilligungsbescheide sei im Mai 1978 abgelaufen gewesen. Im Hinblick darauf brauche nicht auf den sachlichen Inhalt des Bescheides eingegangen zu werden. Die Klägerin hat sinngemäß beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 7. Februar 1979 aufzuheben und die Beklagte zur Gewährung der Beihilfe in Höhe von 90.465,67 DM zu verpflichten.
Die Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Sie hat ihren Bescheid verteidigt und die Auffassung vertreten, die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG sei im Februar 1979 noch nicht abgelaufen gewesen. Gegen das Ergebnis des ersten Prüfungsberichts vom 12./20. Mai 1977 habe die Klägerin Einwendungen erhoben, Um der Klägerin Gelegenheit zu geben, die bestehenden Verdachtsmomente auszuräumen, seien weitere Ermittlungen durchgeführt worden. Erst aufgrund des zweiten Prüfungsberichts vom 25. September 1978 habe sich dahingehend Klarheit ergeben, daß es der Klägerin nicht gelungen sei, die Verdachtsmomente auszuräumen. Erst zu diesem Zeitpunkt habe die Jahresfrist zu laufen begonnen.
Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 13. März 1980 der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid vom 7. Februar 1979 aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, daß dieser Bescheid gegen § 48 Abs. 4 VwVfG verstoße. Der Vorbehalt der Rücknahme, den die Beklagte ihren Bewilligungsbescheiden beigefügt habe, stelle keine auflösende Bedingung dar, die zur Beseitigung dieser Verwaltungsakte geführt habe. Deshalb habe es der Rücknahme bedurft. Die Rücknahme sei gemäß § 48 Abs. 4 VwVfG nur innerhalb eines Jahres seit der Kenntnis der Beklagten von den die Rücknahme rechtfertigenden Tatsachen zulässig gewesen. Von diesen Tatsachen habe die Beklagte durch die erste Betriebsprüfung vom 9. bis zum 12. Mai 1977, spätestens jedenfalls durch das Schreiben der Klägerin vom 15. November 1977, Kenntnis erhalten. Infolgedessen sei der Rücknahmebescheid verspätet erlassen worden.
Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die auf ihren Antrag mit Zustimmung der Klägerin vom Verwaltungsgericht durch Beschluß vom 25. April 1980 zugelassene (Sprung-) Revision ( § 134 VwGO ) eingelegt.
Zur Begründung ihrer Revision macht die Beklagte geltend, das Verwaltungsgericht habe die Vorschrift des § 48 Abs. 4 VwVfG unrichtig angewandt. Es sei schon fraglich, ob das Verwaltungsverfahrensgesetz überhaupt für das Verfahren gemäß den Richtlinien des Bundesamtes vom 24. September 1968 und 17. Juli 1972 gelte. Wenn es gelten sollte, so könne aber § 48 Abs. 4 VwVfG auf vorläufige Verwaltungsakte keine Anwendung finden. Durch einen vorläufigen Verwaltungsakt werde hinsichtlich des maßgeblichen Anspruchs noch keine endgültige Regelung getroffen. Vielmehr bleibe diese Regelung einem endgültigen Bewilligungsbescheid vorbehalten. Infolgedessen könne in diesem endgültigen Bescheid keine Rücknahme eines vorläufigen Bescheides gesehen werden. Abgesehen davon sei auch die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Berechnung der Jahresfrist unzutreffend. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, daß es Sache der Behörde ist, ob sie ihr bekanntgewordene Umstände als Tatsachen ansieht, welche die Rücknahme rechtfertigen. Wenn die Behörde trotz Kenntnis dieser Umstände weitere Ermittlungen durchführe, entstehe ihre Kenntnis von den Tatsachen erst mit Abschluß dieser weiteren Ermittlungen, selbst wenn die weiteren Ermittlungen keine neuen Tatsachen ergeben sollten. Das bedeute, daß die Jahresfrist nicht schon von dem Zeitpunkt der Kenntnis an, sondern erst mit dem Abschluß der Ermittlungen zu laufen beginne.
Die Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und
die Klage abzuweisen.
Die Klägerin beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
Sie verteidigt das angefochtene Urteil und macht geltend, daß der Bescheid der Beklagten vom 7. Februar 1979 gegen § 48 Abs. 4 VwVfG verstoße. Bei den zurückgenommenen Bewilligungsbescheiden habe es sich nicht um vorläufige Bescheide in dem Sinne gehandelt, wie sie die Beklagte jetzt nachträglich zu konstruieren versuche. Es möge sein, daß die Beklagte solche vorläufigen Bewilligungen hätte aussprechen können. Dies habe sie aber nicht getan. Sie habe das Verfahren abschließende Bewilligungsbescheide erlassen und sich lediglich deren Rücknahme vorbehalten. Dies ergebe sich eindeutig aus dem Wortlaut der Bewilligungsbescheide und auch des Rücknahmebescheides. Durch ihre Vorbehaltspraxis habe die Beklagte verhindern wollen, daß ein Recht der Begünstigten auf Vertrauensschutz entsteht. Ein solches Recht sei aber nicht Voraussetzung dafür, daß die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG zu laufen beginnt. Es sei nur Voraussetzung, daß ein rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakt vorliegt. Infolgedessen habe die Jahresfrist im Mai 1977 zu laufen begonnen und sei bei Erlaß des Bescheides vom 7. Februar 1979 abgelaufen gewesen. Die Meinung der Beklagten, die Jahresfrist beginne nicht mit Kenntnis der maßgeblichen Tatsachen, sondern erst mit Abschluß aller behördlichen Ermittlungen zu laufen, sei im Hinblick auf Wortlaut und Sinn des § 48 Abs. 4 VwVfG unhaltbar.
Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

Aus den Gründen:

Die (Sprung-) Revision der Beklagten erweist sich als begründet. Das mit der Revision angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts beruht auf der Verletzung von Bundesrecht. Das Verwaltungsgericht hat die Vorschriften des § 48 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 4 Satz 1 VwVfG unzutreffend angewandt.
Die Klägerin verfolgt mit ihrer Klage nach dem Wortlaut des Klageantrags die Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 7. Februar 1979. Damit will sie erreichen, daß sie die ihr unter Vorbehalt bewilligten Beihilfen endgültig behalten darf. Nach den tatsächlichen Feststellungen, die vom Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil dazu getroffen worden sind, hat die Beklagte in der Zeit von Mai 1976 bis März 1977 insgesamt 12 Bescheide über die Bewilligung von Beihilfen an die Klägerin erlassen und in diesen Bescheiden jeweils bestimmt, daß die bewilligten Beträge „vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung“ gezahlt werden. Das Verwaltungsgericht hat diese Bescheide dahin ausgelegt, daß damit „eine vorläufige Regelung“ getroffen worden sei. Weiterhin ergibt sich aus der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Behördenakte, daß die Beklagte durch den von der Klägerin beanstandeten Bescheid vom 7. Februar 1979 die Bewilligungsbescheide mit diesen vorläufigen Regelungen hinsichtlich eines Teilbetrages von 90.465,67 DM aufgehoben hat, weil dafür die Beihilfeberechtigung nicht habe nachgewiesen werden können. Zugleich hat sie diesen Betrag zurückgefordert.

Der Senat geht auf der Grundlage dieser tatsächlichen Feststellungen mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß es sich bei den für die Zeit von Mai 1976 bis März 1977 erlassenen Bewilligungsbescheiden der Beklagten um begünstigende Verwaltungsakte handelt. Er stimmt dem Verwaltungsgericht auch darin zu, daß mit diesen Bescheiden nur „eine vorläufige Regelung“ getroffen worden ist. Damit steht jedoch noch nicht fest, welche rechtliche Bedeutung dieser Vorläufigkeit beizumessen ist. Denn die Vorläufigkeit einer solchen Regelung kann rechtlich in ganz unterschiedlicher Weise qualifiziert werden:

a) Es kann sich um die Bewilligung einer Abschlagszahlung auf erst zukünftig zu bewilligende Beihilfen handeln (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 1960 – BVerwG 6 C 65.57 – (BVerwGE 11, 283)).

b) Es kann sich um einen Verwaltungsakt sui generis handeln („vorläufiger Verwaltungsakt“), durch den eine lediglich vorläufige Regelung getroffen worden ist, wie dies z.B. in § 11 Abs. 1 des Gaststättengesetzes (für 3 Monate) und in § 20 des Personenbeförderungsgesetzes (für 6 Monate) vorgesehen ist (vgl. Tiedemann in DÖV 1981 S. 786).

c) Es kann sich um die Bewilligung von Beihilfen mit einer einschränkenden Regelung des Inhalts handeln, daß diese Bewilligung noch nicht endgültig, sondern unter dem Vorbehalt der endgültigen Entscheidung erfolgt, wie dies z.B. in § 22 Abs. 4 des Gesetzes über das Verwaltungsverfahren der Kriegsopferversorgung i.d.F. vom 6. Mai 1976 (BGBl. I S. 1169) sowie ähnlich bei Planfeststellungsbeschlüssen in § 74 Abs. 3 Halbs. 1 VwVfG vorgesehen ist (vgl. Kopp, Randnr. 37 zu § 36 VwVfG, Knack, Anm. 3.3.4 zu § 36 VwVfG, und Stelkens/Bonk/ Leonhard, Randnr. 5 zu § 36 VwVfG sowie Weyreuther in DVBl. 1969, 295; vgl. auch die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 1974 – BVerwG 7 C 31.72 – (BVerwGE 45, 106 – 109 -) und vom 20. Februar 1981 – BVerwG 7 C 60.78 – (BVerwGE 62,1)).

d) Es kann sich um die Bewilligung von Beihilfen mit der auflösenden Bedingung des Erlasses eines auf dem Ergebnis der noch durchzuführenden Betriebsprüfung beruhenden neuen Verwaltungsakts i.S. von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG handeln.

e) Es kann sich um die Bewilligung von Beihilfen mit dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Rücknahme i.S. von § 36 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG handeln.
Im vorliegenden Falle sprechen die festgestellten Tatsachen gegen die unter a) genannte Möglichkeit, daß die Beklagte jeweils noch keine Beihilfen, und zwar auch nicht vorläufig, sondern lediglich Abschlagzahlungen auf erst zukünftig zu bewilligende Beihilfen bewilligt hat. Denn einmal war in Abschnitt V Nr. 3 der damals maßgeblichen Richtlinien der Beklagten vom 24. September 1968 ausdrücklich bestimmt, daß „die Beihilfe“ aufgrund einer vorläufigen Antragsprüfung ausgezahlt wird. Der Antragsteller sollte auch nach Auszahlung „der Beihilfe“ die Beweislast tragen. Zu Unrecht erhaltene „Beihilfebeträge“ waren zurückzuzahlen. Zum anderen heißt es in den Bewilligungsbescheiden der Beklagten jeweils, daß sie sich vorbehalte, „die gezahlte Beihilfe“ zurückzufordern. Hiernach kann nicht angenommen werden, daß die gezahlten Beihilfen lediglich Abschlagzahlungen auf künftige Beihilfen gewesen sind.

Auch als eine auflösende Bedingung – gemäß vorst. Buchst. d) – kann der Vorbehalt der endgültigen Entscheidung nicht verstanden werden. Als eine solche Bedingung ist eine Bestimmung anzusehen, nach welcher der Wegfall einer gewährten Vergünstigung (oder einer Belastung) von dem noch ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Nach den Vorstellungen der Beklagten sollte die Klägerin die ihr vorläufig bewilligten Beihilfen dann nicht endgültig behalten, wenn sie in den maßgeblichen Monaten die in ihren jeweiligen Anträgen bejahten Voraussetzungen für ihre Bewilligung nicht erfüllt hatte. Das endgültige Behalten der Beihilfen war also von dem lediglich noch nicht geprüften und festgestellten Eintritt eines in der Vergangenheit liegenden Ereignisses abhängig.

Entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichts ist der Vorbehalt der endgültigen Entscheidung auch nicht als ein Vorbehalt der Rücknahme – siehe vorst. Buchst. e) – zu verstehen. Diese Auslegung würde dem hinreichend deutlich zum Ausdruck gekommenen Erklärungswillen der Beklagten nicht gerecht werden.
Das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend angenommen, daß die Beklagte nur vorläufige Regelungen treffen wollte. Eine Bewilligung mit dem Vorbehalt der Rücknahme stellt aber eine endgültige Entscheidung dar. Sie kann lediglich unter den gesetzlichen Voraussetzungen, die für eine Rücknahme vorgeschrieben sind, wieder beseitigt werden.

Es braucht hier nicht abschließend beurteilt zu werden, ob die Bewilligungsbescheide, die die Beklagte „vorbehaltlich des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsführung“ erlassen hat, als Verwaltungsakte sui generis aufzufassen sind, durch die lediglich vorläufige Regelungen – siehe Buchst. b) – getroffen wurden, oder ob es sich um Bewilligungen mit einer inhaltlichen Beschränkung – siehe Buchst. c) – handelt, und zwar mit dem Vorbehalt der späteren endgültigen Entscheidung. Denn in beiden Fällen besteht der Regelungsinhalt des Verwaltungsakts letztlich darin, daß der Begünstigte die empfangene Beihilfe nur vorläufig bis zum Erlaß der endgültigen Entscheidung behalten darf. Deshalb geht die Bindungswirkung eines solchen Verwaltungsakts nicht dahin, daß er eine Rechtsgrundlage für das endgültige Behalten der Beihilfe bildet. Der Anspruch des Begünstigten auf das endgültige Behalten der Beihilfe hängt vielmehr davon ab, welchen abschließenden Bewilligungsbescheid – oder Ablehnungsbescheid – die Behörde aufgrund des Ergebnisses der noch durchzuführenden Betriebsprüfung erläßt. Das bedeutet, daß es bei der späteren Entscheidung über das endgültige Behalten der Beihilfe keiner Aufhebung der unter Vorbehalt ergangenen Bewilligungen bedarf, da deren andersartiger Regelungsinhalt nicht entgegensteht.

Durch den hier von der Klägerin beanstandeten Bescheid vom 7. Februar 1979 hat die Beklagte hinsichtlich eines Teilbetrages der vorläufig bewilligten Beihilfen die vorbehalten gewesene endgültige Entscheidung getroffen. Die Beklagte hat dahin entschieden, daß die Anträge der Klägerin auf Bewilligung der Beihilfen hinsichtlich eines Teilbetrages von 90.465,67 DM abgelehnt werden. Nur diese Auslegung des Bescheides vom 7. Februar 1979 wird dem darin zum Ausdruck gekommenen Willen der Beklagten gerecht. Weil bei der gegebenen Rechtslage die Rücknahme einer (endgültigen) Bewilligung nicht in Betracht kommt, muß die Formulierung des Bescheides, daß die früheren Bescheide teilweise aufgehoben würden, dahin verstanden werden, daß von den in den früheren Bescheiden enthaltenen Vorbehalten Gebrauch gemacht und nunmehr in dem bezeichneten Umfang endgültig entschieden werde. Die als Aufhebung bezeichnete Regelung stellt also unter Berücksichtigung des Umstandes, daß zuvor noch keine abschließenden Entscheidungen getroffen worden waren, in Wahrheit die endgültige Bescheidung, und zwar die Ablehnung der nur vorläufig oder mit einer inhaltlichen Beschränkung beschieden gewesenen Anträge in dem bezeichneten Umfang dar. Als Folge dieser Ablehnung hat die Beklagte die entsprechenden unter Vorbehalt bewilligt gewesenen Beträge zurückgefordert.

Hiernach kann sich die vom Verwaltungsgericht gesehene Problematik der Anwendung des § 48 Abs. 4 VwVfG nicht stellen. Denn es liegt keine Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakts vor. Auf eine vorbehalten gewesene endgültige Entscheidung, wie sie hier mit dem beanstandeten Bescheid vom 7. Februar 1979 getroffen wurde, ist die Regelung des § 48 Abs. 4 VwVfG weder unmittelbar noch analog anwendbar. In besonders gelagerten Fällen könnte allenfalls eine Verwirkung des Rechts auf Erlaß eines endgültigen Ablehnungsbescheids in Betracht kommen. Ein derartiger Sachverhalt ist jedoch hier nicht ersichtlich.
Mithin ergibt sich, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts keinen Bestand haben kann und aufgehoben werden muß.

Zugleich ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen. Denn eine abschließende Entscheidung über das Klagebegehren der Klägerin, das bei der gegebenen Rechtslage als ein Antrag auf Verpflichtung der Beklagten zu einer abschließenden zusprechenden Entscheidung hinsichtlich der abgelehnten Teilbeträge auszulegen sein dürfte (vgl. die ständige Rechtsprechung des Senats zu § 42 Abs. 1 VwGO, zuletzt im Urteil vom 18. Januar 1979 – BVerwG 3 C 29.78 – (Buchholz 427.3 § 11 Nr. 47)), ist dem Senat nicht möglich. Hierzu bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen, die der Senat als Revisionsgericht nicht treffen kann. Insbesondere muß geklärt werden, ob hinsichtlich der nunmehr abgelehnten Teile der Beihilfeanträge die Voraussetzungen für die Gewährung der Beihilfen vorgelegen haben. Insoweit sei noch auf die Regelungen in § 9 der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen für Magermilch vom 31. Mai 1977 (BGBl. I S. 792) hingewiesen.

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