Zitiergebot bei Rechtsverordnungen – hier: Änderung der Strassenverkehrsordnung

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Gestern hat das Bundesverkehrsministerium bekannt gegeben, dass man wegen eines Verstosses gegen das Zitiergebot die letzte (hauseigene!) Änderung der Strassenverkehrsordnung für Nichtig hält. In der Folge seien die vieldiskutierten, vermeintlich ungültigen, vor 1992 aufgestellten Verkehrsschilder weiterhin gültig. Mit der vorgenommenen Änderung der Strassenverkehrsordnung, in deren Zug der §53 IX StVO weggefallen ist, wäre dies sonst anders. Ich habe bereits gestern hier auf der Seite erste Überlegungen zur Sinnhaftigkeit dieser Einschätzung gegeben. Diese Überlegungen möchte ich nun beenden.

Hinweis: Beachten Sie zum Thema „ungültige Verkehrsschilder“ bitte unsere Zusammenfassung der verschiedenen bei uns erstellten Artikel, zu finden hier.


Inzwischen ist davon auszugehen, dass das Ministerium den Art. 80 I S.3 GG im Auge hat. Dabei ist festzustellen, dass in der Tat am Anfang der Verordnung, mit der die Strassenverkehrsordnung geändert wurde, diverse Ermächtigungsgrundlagen aufgezählt wurden, wobei einige falsch benannt sind. Ich erkläre mir das damit, dass diese StVO-Novelle über Jahre hinweg bearbeitet wurde und nicht daran gedacht wurde, die in der Präambel aufgezählten Ermächtigungsgrundlagen anzupassen. Als Besonderheit ist dabei festzustellen, dass keineswegs alle Ermächtigungsgrundlagen falsch benannt sind und m.E. ausgerechnet die Grundlage, die zur Streichung des §53 IX StVO berechtigt, auch noch richtig benannt ist. Die Frage ist also nun: Sofern von mehreren Ermächtigungsgrundlagen nur ein Teil richtig genannt wird, wird dadurch die gesamte Verordnung nichtig oder ist zumindest der Teil gültig, bei dem die Ermächtigungsgrundlagend richtig genannt wurden?

Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit dieser Sachfrage jedenfalls einmal im Detail beschäftigt (BVerfGE 101, 1, „Hennenhaltungsverordnung“). Dabei stellte das BVerfG fest:

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die Feststellung ermöglichen, ob der Verordnunggeber beim Erlaß der Regelungen von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl. Nierhaus in: Bonner Kommentar [Lfg. Nov. 1998] , Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive muß durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muß sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922). […]
Hiervon ausgehend muß eine Verordnung, die auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, diese vollständig zitieren und bei inhaltlicher Überschneidung mehrerer Ermächtigungsgrundlagen diese gemeinsam angeben.

Mit dem Bundesverfassungsgericht ist also zu fordern, dass sämtliche Ermächtigungsgrundlagen, „im Zweifelsfall bis hin zu Paragraph, Absatz, Satz und Nummer“ genannt werden müssen (so die Lesart dann bei Jarass/Pieroth, Art. 80, Rn.16). Diese Feststellung erteilt auch schon geäußerten Ansichten die Absage, man solle schlicht „korrigierend die Änderungsverordnung lesen“. Mit Blick auf die hier festgestellten Aussagen ist dies schlicht nicht möglich. Auch ein nur teilweise falsches Zitieren von Ermächtigungsgrundlagen muss mit Blick auf diese Worte des BVerfG die gesamte Rechtsverordnung nichtig werden lassen. Das BVerfG spricht a.a.O. mit aller Deutlichkeit vom Sinn des Zitiergebotes:

Eine Mißachtung des Zitiergebots verletzt ein „unerläßliches Element des demokratischen Rechtsstaates“ (vgl. Bartlsperger, Zur Konkretisierung verfassungsrechtlicher Strukturprinzipien, VerwArch 58 [1967] , S. 249 ff. [270] ). Ein solcher Mangel führt deshalb zur Nichtigkeit der Verordnung […]

Dies ist sicherlich ein sehr viel deutlicherer Standpunkt als ihn das BVerfG beim Zitiergebot des Art. 19 GG vertritt, lässt sich aber damit erklären, dass es hier darum geht, der Exekutive Rechtssetzungsbefugnis zu geben, was im Sinne des Grundgesetzes mit gründlicher Sorgfalt und genauester Kontrolle zu erfolgen hat.

Es gibt nun eine Ansicht die dieses „Nichtigkeitsdogma“ in seiner Stringenz ablehnt und zumindest teilweise aufweicht – Fundstellen findet man u.a. im Sachs bei Art. 80, Rn.29. Es ist aber mit Blick vor allem auf die klaren Aussagen des BVerfG festzustellen, dass es sich hier um eine Mindermeinung handelt. Mit Blick auf die somit wohl h.M. in Literatur und die Klarstellung durch das BVerfG, das im Art. 80 GG sehr viel strenger arbeitet als im Art. 19 GG, sehe ich damit an dieser Stelle das Verkehrsministerium mit Bick auf den recht eindeutigen Sachverhalt in der Tat „gedeckt“. Sofern man also nun nicht auf die Mindermeinung umschwenkt und der wohl h.M. folgt, muss man die Nichtigkeit der Rechtsverordnung erkennen und die Gültigkeit der Verkehrsschilder vor 1992 bejahen.

Juristische Anmerkung
Es ist nicht zu erwarten, dass dieser Streitfall bis zum BVerfG getragen wird. Wäre dies der Fall, sollte man durchaus offen sein, ob das BVerfG seine bisherige Ansicht zumindest aufweicht. Die Mindermeinung hat dabei ein brauchbares Argument, das das BVerfG beim Art. 19 GG – mitunter zu Recht – selbst anwendet: Das Zitiergebot läuft Gefahr, zur Förmelei zu verkommen. Insbesondere wenn sich, wie hier, selbst für Laien mit einem Blick erschliesst, dass eine Ermächtigungsgrundlager nur ihre Position geändert hat und man mit einfachstem „korrigierendem Lesen“ das Problem in den Griff bekommt, erscheint es fraglich, stringent auf das Zitiergebot hinzuweisen. Dies nicht zuletzt vor dem Hintergrund, dass mitunter kurz nach Veröffentlichung einer Verordnung sich die Ermächtigungsgrundlagen wieder ändern können und aller Erfahrung anch auch ändern werden. Die vom BverfG postulierte „Kontrollfunktion“ ist daher letztlich so oder so nur eine sehr eingeschränkte – nicht zuletzt, da das BVerfG den späteren Wegfall von Ermächtigungsgrundlagen ohnehin (richtigerweise) nicht beachtet. Letztlich bleibt dieser Hinweis aber nur eher akademischer Natur.

Praktische Anmerkung
Mit der letzten Novelle, die nun nichtig sein soll, wurden weitere Änderungen im Bereich der Verkehrsschilder vorgenommen. Abgesehen von der allgemeinen Frage, welche Fassung die StVO nun zur Zeit hat – was durchaus von praktischer Relevanz ist – dürfte fraglich sein, welche Schilder nach dieser Novelle verwendet wurden, die nun auf Grund der Nichtigkeit keine Gültigkeit haben werden.

Rechtspolitische Anmerkung
Auch wenn in diesem konkreten Fall das Ergebnis von der Politik begrüsst werden wird: Es könnte sich durchaus zu einem Bummerang entwickeln. In näherer Zukunft wird man, speziell wenn es um die StVO geht in Rechtsstreitigkeiten, sicherlich sehr genau prüfen ob die Ermächtigungsgrundlagen in den Änderungsverordnungen mit „Paragraph, Absatz, Satz und Nummer“ richtig aufgezählt waren. Da inzwischen das Bundesgesetzblatt und sehr viele Gesetzesmaterialien im vollen Wortlaut problemlos über das Internet einzusehen sind, werden auch kleinere Kanzleien diesen „Aufwand“ betreiben und Richter vor Ort mit entsprechenden Ausführungen in die Verzweiflung treiben können. Der offensichtliche Versuch, den politischen Hals zu retten, dürfte letztlich zu gesteigerter Rechtsunsicherheit und Klagen führen. Der Hinweis des jetzigen Verkehrsministers, die hier betroffene Novelle würde von den Amtsvorgängern stammen, macht die Zusammenhänge insofern nur deutlich.

Rechtsanwalt Jens Ferner

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